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伙伴、制度与国际货币——人民币崛起的国际政治基础
来源:人大国关学

作者简介

 

李巍,中国人民大学国际关系学院国际政治系教授。

 

内容提要

国际货币的使用不仅仅是一种自然的市场现象,还有赖于坚实的国际政治基础。英镑、美元、欧元和日元这四种主要国际货币的历史经验和教训表明,强大的货币伙伴网络和有利的国际制度体系,是国际货币形成稳固地位的两大国际政治基础。作为一种后发货币,人民币欲崛起为全球货币舞台上的主要币种,除了需要相关经济条件之外,还需要通过政府外交力量争取更多的货币合作伙伴和创建支持人民币国际使用的国际制度体系,以夯实人民币崛起的国际政治基础。而无论是搭建国际货币的伙伴网络还是创立国际货币的制度体系都是对国际货币发行国政治领导能力的考验。这种政治领导能力包括基于信誉塑造的公信力、基于利益供给的向心力和基于制裁实施的强制力三个维度。相比之下,由于当下人民币还处于货币崛起的初步阶段,人民币作为国际货币的国际政治基础建设更加需要通过信誉塑造发挥公信力和利益供给发挥向心力。

 

 

国际经济活动的大规模展开, 需要一种或若干种被普遍认可的国际货币(international currency)来充当国际交易的媒介。国际体系因没有一个权威和中立的世界政府,无法根据现实的经济需要来发行和管理国际货币,因此,在主权国家内部流通的、有信誉的国民货币(national currency,又称主权货币 sovereign currency 或领土货币 territorial currency)便可能超越国界,发挥国际通货的职能。在经济全球化时代,这已经成为一种重要的国际现象,并带来重要的国际政治和经济后果。


国际货币的形成不仅仅是一种自然的市场现象,还有赖于坚实的国际政治基础, 因此关于国际货币的研究需要国际政治经济学的介入。由于经济学者对国际货币的经济条件已经进行了非常充分的研究,本文更加专注于探讨塑造国际货币地位的政治因素。本文提出,根据英镑、美元、欧元和日元这四大国际货币所提供的历史经验和教训,强大的货币伙伴网络(monetary partners network)和有利的国际制度体系(international institutions system)是支撑国际货币形成稳固地位的两大国际政治基础。上述四种货币国际地位的兴衰起伏,既受制于货币发行方经济状况的变化,也与其国际政治基础的嬗变密切相关,从长期来看,后者甚至更为关键。


基于此,本文认为,人民币目前已经初步具备了成长为一种主要国际货币的经济条件;人民币在今后的进一步崛起除了需要继续在经济领域弥补金融市场开放不足和发展不充分的短板之外,还需在争取货币合作伙伴和创建相关国际制度上有较大作为,以此夯实人民币作为国际货币的政治基础。而货币伙伴网络和国际制度体系的建设则有赖于中国政府在国际货币外交舞台上充分发挥其国际政治领导能力。

 

一、国际货币的政治经济学

 

国际货币能够给发行国带来巨大的经济利益和特殊的政治权力,因此,有能力的国家都竞相角逐更高的国际货币地位。关于国际货币兴衰原因的探索,已经吸引了不同学科的众多学者的参与,并形成了相互竞争、相互补充的不同解释。

 

随着中国逐渐成长为世界第二大经济体和第一大贸易体,中国的经济崛起也逐渐从贸易崛起走向金融崛起,而人民币崛起为国际货币则是中国金融崛起的应有之义。因此,破解国际货币的兴衰之谜对于正行进在货币崛起道路上的中国有着特殊的意义。


(一)国际货币的经济解释

 

长期以来,经济学者将国际货币的流通和使用看作是经济事务,认为国际货币是私人行为体在市场交易中自由选择的结果。经济学者的研究表明,一种货币在国际市场上的使用份额主要取决于如下核心经济因素:交易网络规模、货币价值信心和金融市场流动性。

 

首先,货币所具有的交易媒介的职能决定了市场主体更倾向于使用一种已经被广泛使用的货币,这使得国际货币具有显著的网络外部性(network externality),又可称之为规模经济效应:即该种货币在市场上使用率越高,发行量越大,其用于跨国交易的成本就越低,使用该种货币的收益也就越高,相应地,该种货币的国际地位也就会进一步提升。而国际货币发行国的国内经济规模和对外经济活动(贸易和金融)规模则是一种货币形成网络外部性的两个根本性经济指标。一种货币在国内的流通规模是决定该国货币国际化程度的基础性因素,其在国内的流通网络越大,产生潜在的外部性效应的可能也就越大; 同时,其对外经济活动规模越大,则越能建立起国际交易网络。因此,国际货币是经济大国和外向型经济体的专利,小国和封闭经济体的货币不可能成为国际主要货币,只有深入介入国际经济活动的大国货币才有可能实现大规模的国际使用。


其次,一种货币是否受到欢迎, 取决于国际行为体对该种货币所代表的财富价值即购买力的信心。而货币所代表的财富价值是通过对内价格(internal price)和对外价格(external price)表现出来的。前者是指国内通货膨胀水平,代表着该种货币在国内的购买力;后者是指国际汇率水平,代表着该种货币在国外的购买力。对投资者和交易者而言,最安全的货币必然是价格相对稳定的货币。突然大幅贬值对国际货币伤害最大。英镑在19世纪之所以成为主要国际货币,就源于其与黄金挂钩所带来的高度稳定性。

 

最后,货币的国际使用还需要发行国金融市场的流动性和开放性的支持,以给国际投资者提供更多的增值机会,进而增强该种货币的国际吸引力。国际货币的发行国必须拥有富有广度和深度的金融市场。而金融市场的广度和深度通常来自于免受国家干预和管制的自由环境。拥有发达金融市场的国家能为该国货币的外国持有者提供优质和丰富的金融产品,比如股票和债券等,并且能保证金融资产可随时自由兑换,从而增加市场主体持有该种货币的意愿。巴里·艾肯格林在分析英镑成为国际货币时特别指出,英格兰银行对金融流动性和黄金可自由兑换的保证,极大地增强了英镑的国际吸引力。很多学者将20世纪90年代日元在国际市场上的使用受限归因于日本金融市场的狭窄。此外,一个拥有广度和深度的金融市场通常由世界级的国际金融中心体现出来,因此国际货币通常与国际金融中心相伴而生。

 

经济学者对上述三种决定货币国际地位的因素有着基本的共识,但在分析具体的国际货币格局变化时,不同学者对上述三种因素所占的权重却有着迥异的认识,分析的重点也不同。但不管如何, 经济学者普遍认为一种货币的国际地位首先取决于货币在发挥交易、度量和储备职能时,对市场行为体所产生的经济吸引力。


(二)国际货币的政治因素

 

但是,在现实世界中,货币的使用从来就不仅仅是一个纯粹的经济现象,它由国家官方强制发行,除了用于市场流通之外,还服务于政府目标。在仍然呈现无政府状态的国际体系中,市场力量更是无法自发孕育出广受认可的国际货币,一种货币国际地位的形成和维护还受制于广泛的政治因素。20世纪60年代末70年代初,在围绕布雷顿森林体系改革的讨论中, 越来越多的学者开始意识到,某种特定国际货币体系的维持需要得到政治上的支持。这促使学者们在关于国际货币的研究中日益注重对政治因素的考察。

 

作为国际政治经济学的重要创始人之一,苏珊·斯特兰奇在20世纪70年代初关于英镑未来国际角色的讨论中曾对坚持市场导向分析的研究做出过批评。她认为,帝国的权力扩张和国际政治环境(包括战争与和平)在决定英镑的国际使用时,发挥了重要作用,因此需要一种 “关于国际货币的政治理论”。

 

随后,马塞洛·德·切科在考察19世纪的古典金本位制的运行时提出,金本位制并非是一个市场自动生成的国际货币机制,其成功很大程度上源于英帝国的政治统治地位,是它确保了伦敦成为国际资本流动的中心,并捍卫了英镑的主导地位.有学者提出,在20世纪60年代,联邦德国之所以违背经济理性,持有大量美元储备,并在事实上支持了美元的全球统治地位,主要是出于维系与美国安全关系的考虑,目的是换取美国对联邦德国的安全保障。但随着冷战结束,两德统一, 美国驻军撤出,德国在安全依赖感逐渐消退之后,便开始全面采取货币联盟的措施。针对中美之间的货币关系,也有学者指出,尽管中国并非美国的军事盟友,但中国在21世纪头十年对美元的支持也是出于维持与美国良好政治关系的原因。


对于欧元的发展,有学者分析认为,欧元首先是一种政治货币,是世界政治突变的产物。还有研究指出,欧元之所以还没有对美元的国际地位构成实质性挑战,就是欧元缺乏像美元那样的坚实的政治基础。

 

2008年的金融危机再次暴露了国际货币问题的极端重要性,越来越多的学者开始 “重新发现” 政治因素,并因此产生了一系列丰硕的成果。这些研究试图回答一个核心问题,即未来国际货币的竞争格局究竟是继续维持一家独大还是走向多元货币,大国权力政治如何影响国际货币体系的演进。

 

总之,上述关于国际货币的政治学研究丰富了过去单纯的市场分析,它们强调地缘政治和国际安全结构在塑造国际货币地位过程中发挥的作用,只有政治大国才能缔造强大的国际货币。但是, 在方法论上,非经济因素很难被操作,而且缺乏相应的系统数据来进行实证检验,这使得某些学者即便承认政治因素有重要作用,但出于追求精致因果逻辑的需要,还是放弃了对政治变量的考察。既有的政治视角的研究也大都没有解决这一方法论的难题,它们只是笼统地指出政治因素在起作用,但没有明确说明,究竟是哪些政治因素、通过何种方式、如何影响国际货币的兴起与衰落。


在充分汲取经济学研究成果的基础上,本文尝试将影响国际货币的政治因素具体化。本文认为,国际货币的政治基础主要包含两个方面:货币伙伴网络与国际制度体系。货币伙伴为国际货币提供稳定而持续的支持,与货币相关的制度体系则为国际货币提供制度化的保障,两者都为国际货币提供 “非市场” 的护持力量,使国际货币地位能够超越于市场环境的变化,形成使用者对该种货币的路径依赖,特别是在经济出现危机或者麻烦时,这种政治性护持力量将给国际货币提供巨大的 “反市场”(counter market forces)的支持,以确保其地位稳定而不受动摇。

 

二、货币伙伴网络与国际货币

 

由若干货币伙伴及其形成的政府间货币合作网络,是支撑国际货币地位的首要政治支柱。经济领域的伙伴(包括贸易伙伴、投资伙伴和货币伙伴)犹如军事领域的盟友,集中体现为政府间的合作与支持,有时这种关系还会以法律形式固定下来。某种国际货币能否获得更多货币伙伴的支持,对于自身国际地位的成长和维持十分关键。

 

(一)货币合作伙伴及其意义

 

所谓货币伙伴是指为本国货币的国际使用提供便利和支持的他国政府,专门用来描述货币领域的官方支持关系。在国际市场上,作为政治行为体的各国中央政府(主要是财政部和中央银行)也是国际货币的使用者,中央政府对国际币种的选择能产生强大的从众效应,并因此影响私人市场上的币种选择。国际货币需要货币伙伴的支持,强大的国际货币总是有一个强大的伙伴网络。在这个网络中,有少数重要伙伴能对国际货币提供长期、稳定和战略性的支持。它们拥有较强的支持能力,并带来较强的示范效应和枢纽功能,能够影响私人部门和其他国家的币种选择,从而构成伙伴网络中的货币支点国家(monetary pivots),在危机时刻,货币支点国对国际货币能够起到强大的逆势帮扶作用。货币伙伴的反面即为货币对手,某种国际货币的竞争者或者破坏者。


所谓货币伙伴对于国际货币的支持,其本质就是某些国家在跨国经济活动中积极支持特定国际货币充分发挥国际货币职能。货币伙伴对于国际货币的支持作用可以体现在以下几个方面:第一,将中心货币作为本国货币汇率的参考基准,依此形成稳定汇率关系,以利于中心货币成为私人市场上的计价货币,从而支持其发挥价值尺度的职能。此外,掌握能源、矿产等关键资源的货币伙伴还可以通过支持中心货币成为其资源出口的计价货币,利于强化该种货币的国际地位。第二,将中心货币作为本国央行管理外汇市场、维护本国汇率稳定的干预货币。此外,拥有主要国际金融中心的货币伙伴国还可以支持在本国建立中心货币的离岸金融市场,欢迎中心货币进入本国的金融交易网络。第三,持有中心货币资产作为官方外汇储备,增强国际市场对中心货币的信心。外汇储备职能是一种货币发挥国际职能的最高阶段,大量持有一国货币资产作为外汇储备是对该国最重要的货币支持行为,尤其是在该种货币遭遇危机的时刻。

 

货币伙伴对中心货币提供稳定支持,原因可能是多方面的。在经济上,伙伴国与中心货币国有着密切的经济往来关系,支持中心货币将有利于该国获得更大的经济收益和金融稳定,美元化的国家即是这种情况的极端代表。而在政治上,货币伙伴对中心货币的支持大多基于安全、地缘和战略的考虑。比如中心国为伙伴国提供安全保护,从而换取伙伴国对中心国的货币支持。二战结束后的头20年里,以德国和日本为代表的货币伙伴国对美元的支持,以及海湾国家对 “石油美元” 的支持很大程度上就源于此。另一种情况是中心国和伙伴国具有特殊的政治关系,比如20世纪上半叶印度对英镑的支持就因为它是英国的殖民地。

 

英镑和美元先后成为国际市场中的霸权货币都离不开庞大的货币伙伴网络的支持。英镑在19世纪所形成的国际主导地位主要得益于英国率先领导工业革命所奠定的超强的经济实力基础,但英国通过其殖民体系和全球军事政治扩张所搭建的强大的货币伙伴网络也是十分重要的因素。英镑体系几乎覆盖了整个世界。它以伦敦为 中心,包括没有实际货币主管机构的英国殖民地、英联邦自治领(澳大利亚、新西兰和南非)、与英国有着紧密经济联系并利用英镑支撑本国货币的独立国家,以及其他持有英镑的外围国家。在该体系中,很多国家都用英镑作为储备资产,几乎所有的国际交易都是以英镑来计价,特别是印度和南非,扮演了英镑货币支点国的角色。在第一次世界大战期间,由于巨额的战争消耗,英镑地位岌岌可危,处于贸易顺差地位的印度成为英国收支系统中一个重要的支轴。印度的英镑储备被随时用来弥补英国的收支失衡,因此捍卫了英镑的地位。一战结束后,因战争消耗了大量的英国黄金储备,英国开始依赖南非出口的黄金来支持英镑。英国和南非达成多项黄金购买协议以支持英镑地位,这种状况一直持续到第二次世界大战结束。正是南非和印度这两个具有支点意义的货币伙伴分别通过向英国出售黄金和持有大量英镑结余帮助英国稳定了英镑地位,使得英国在经济霸权丧失之后,仍将英镑作为区域性国际货币的地位维持到20世纪中期。20世纪下半叶,英镑的进一步衰落很大程度上就是因为英镑的货币伙伴网络经过二战和非殖民化的打击遭到了重大破坏,越来越多曾经的货币伙伴因为政治上的独立而放弃了英镑。

 

二战后,美国主导下的布雷顿森林体系的参与者都变成了美国的货币伙伴,这些国家大都既是 “马歇尔计划” 的接受者,也是美国军事羽翼下的政治盟友。对它们而言,成为美元支持者,既有经济需求,也有安全需求。而拉丁美洲等地区的美元化国家则构成了美国货币伙伴网络的核心。20世纪60年代,美元先后爆发几次危机,并且遭到货币对手法国的挑战,但德国对美元的支持使美国渡过了危机。在这场货币外交战中,德国不仅是美国的货币伙伴,而且发挥了美国货币支点国家的重要作用。1973年布雷顿森林体系崩溃后,美国和沙特阿拉伯签订了秘密协议,规定沙特阿拉伯出口的石油以美元计价,而换取美国对沙特的军事保护。由于沙特在中东的主导地位,中东的欧佩克国家出口的石油纷纷开始用美元计价,“石油美元” 由此产生,并成为美元国际使用的重要依托。不仅如此,中东国家的石油美元最终又回流到美国金融市场,进一步支撑了美元地位。在这一过程中,持有大量石油美元的欧佩克国家就是美国的重要货币伙伴,而沙特则是美元伙伴网络中的支点国家。


综上所述,英镑和美元的历史证明,货币伙伴为国际货币提供了超越于纯市场力量的战略支持,货币伙伴网络对国际货币形成了一种强大的 “粘连性” 力量,构成了支撑其地位的重要政治基础,使其不因经济形势和市场环境的变化而改变,从而有利于国际市场对该种货币形成稳定的路径依赖。


(二)人民币崛起的货币伙伴外交

 

人民币的崛起也离不开货币伙伴的支持,搭建货币伙伴网络是人民币国际化进程开始以来中国货币外交的重要内容。那些以各种方式率先参与人民币国际化进程的国家就是中国的货币伙伴,它们在官方层面上为人民币的国际使用提供了各种政策上的配合和技术上的支持。具体而言,中国的货币伙伴主要有如下四个方面的合作内容。

 

第一,货币互换伙伴。中国的货币互换外交主要是通过签订协议向对方央行提供人民币,以方便人民币在双边经济活动中的使用。不仅如此,央行之间的货币互换协议还意味着政府间货币互信的增强,体现为对方对人民币国际使用的一种政治支持。截至2015年6月,中国人民银行相继与32个国家和地区签订了本币货币互换协议。一个以人民币为中心的货币互换网络已经初步形成,其协议数量之多和覆盖对象之广,已经成为与美元和欧元并驾齐驱的全球三大货币互换网络之一。

 

第二,本币结算伙伴。货币互换为人民币的国际使用奠定了基础,本币结算则是人民币国际化跨出的重要一步。虽然政府允许和支持企业使用本币作为对外结算和支付币种可以是单边政策行为,但如果其他国家政府也在政策上予以支持和提供便利,就能够迅速扩大本币结算的规模。因此,推动本币结算已经成为中国货币外交的重要议程。2009年本币结算试点开始以来,中国共与三十多个国家将 “推动本币结算” 写入双边或多边的政府联合公报,体现了这些国家对人民币结算业务的支持。


第三,货币交易伙伴。本币结算的广泛推行需要通过人民币与更多外币的直接交易,以提高市场上人民币的可获得性。长期以来,人民币与其他外币的交易都需要美元发挥中介作用,这增加了货币汇兑成本,强化了对美元的依赖。从2010年开始,中国货币外交开始积极推动人民币实现与更多币种的可直接交易,并在2014年进入快车道。目前人民币已经可以和除了美元之外的十余种货币进行直接交易, 大大提升了人民币在国际市场上的使用便利程度。

 

第四,货币清算伙伴。随着人民币被更多用作结算和支付货币,以及人民币可以和更多外币进行直接交易,人民币亟需建立海外清算机制,以为人民币更大规模的国际使用提供便利。从2013年开始,中国开始积极推动在海外建立人民币清算机制,并在2014年和2015年掀起了货币清算外交的高潮。中国已经和近二十家央行签订了跨国清算备忘录,初步形成了一个人民币清算的海外网络, 大大便利了人民币的海外流通。

通过上述四个方面的货币外交努力,中国政府主要与52个国家进行了不同内容的货币合作,这些国家共同形成了人民币崛起初级阶段的货币伙伴网络。依据地缘位置和经济水平,这些货币伙伴可以分为亚太发达经济体、远距离经济体和周边发展经济体三类。如图1所示,在中国货币伙伴网络的三个地域空间中,亚太地区是人民币国际化的首要地缘基础,特别是韩国、新加坡、澳大利亚、新西兰和日本五个亚太发达经济体,与中国有着密切的经济联系纽带,是人民币伙伴网络中的关键部分。36个远距离的货币伙伴则体现出中国的货币伙伴外交在欧洲、拉美、中东和非洲的努力结果。它们大都是所在地区的地缘或经济枢纽,它们的支持将为人民币走向全球铺平道路。而11个散布中国周边的发展中经济体则是正在形成中的人民币区的主要成员。

 

在尚处于发展阶段的人民币伙伴网络中,有若干个伙伴国构成了网络的关键节点。在支持人民币国际使用方面,它们有较强的能力和较高的意愿,构成了人民币崛起进程中的货币支点国家。


亚太地区的韩国和新加坡都有足够的能力和意愿在中国货币伙伴网络中发挥支点作用。韩国作为战后少数成功实现经济崛起的国家,在国际经济和贸易网络中拥有重要地位;而新加坡是东南亚重要的区域金融中心,其金融服务将为人民币扎根东南亚提供重要平台。这两个国家目前都处于中国货币伙伴网络的核心层,它们的支持将为人民币提供巨大的国际交易网络。


在欧洲,英、德、法、卢四个西欧发达国家是中国货币伙伴网络中的重要角色,但德、法、卢出于对维护欧元作为世界第二国际地位的考虑,可能 “憎恨这一欧元竞争对手的出现” 。因此,在今后人民币崛起过程中,它们可能不会发挥主要支持作用。相比之下,人民币崛起的目标是成为与美元和欧元等量齐观的主要国际货币,这与英镑的国际定位截然不同,所以英国对来自人民币的竞争顾虑较小,它有更强的意愿成为支持人民币走向全球的货币支点国家。英国以其庞大的经济规模和国际贸易金融网络,特别是伦敦作为世界首屈一指的金融中心, 可以对人民币国际化提供巨大的支持。英国曾抓住机遇成功扮演了美元离岸中心的角色,从而在整体经济衰落中巩固了其国际金融中心的地位。这一成功经验也是推动英国支持人民币国际化的历史因素。

 

另外,俄罗斯也是中国最具支点意义的货币伙伴之一, 这主要体现在中俄货币合作对石油美元的潜在冲击上。人民币要成为一种有影响力的国际货币, 就必须获得包括石油在内的大宗商品交易市场上的计价权。中俄分别为世界最主要的石油出口国和石油进口国,两国正在尝试扩大石油和天然气贸易的本币结算, 这将有可能助推 “石油人民币” (petroyuan)时代的来临。而 “乌克兰危机” 所引发的美欧对俄的联合经济和金融制裁更使俄罗斯坚定了 “去美元” 的战略决心和战略紧迫性,这成为人民币崛起的重要契机。

 

总之,经过多年的货币外交努力,中国的货币伙伴网络建设已经初具雏形,它在货币领域构成了中国结伴外交战略中的重要组成部分。这张网络中的货币伙伴国对于人民币崛起的意义并非同等重要,那些更有能力和意愿支持人民币的货币支点国是中国货币外交尤其需要重点关注的对象。

 

三、国际制度体系与国际货币

 

除了货币伙伴网络之外,与货币事务相关的国际制度体系是国际货币另外一个重要的政治支柱。二战结束后,国际制度大量产生并在国际体系中发挥日益重要作用,成为国际关系最重要的特征之一。国际制度对于大国权力地位的护持具有重要意义,有学者称它为 “霸权之翼”。但很少有学者将国际货币的成长和维持与相关国际制度联系起来。事实上,国际制度对于培育和维护国际货币地位也同样具有重要意义。

 

(一) 国际制度体系及其意义

 

国际制度对于国际货币的重要意义主要体现在国际制度所具有的两项重要功能上。


第一,相关国际制度为国际货币崛起提供了基于国际认可的 “合法效应”,从而有利于其国际货币地位的确立。国际制度建立在合法性的基础上,一项国际制度一旦建立起来就意味着该制度的规则和规定得到了制度成员国的一致认可。因此, 国际制度不仅是国际认可的产物,而且它本身就构成了对合法性的界定。而货币的发行和使用也事关合法性。除了市场的自然选择之外,稳定发挥国际通货职能的国际货币还需要国际官方层次的认可。相关国际制度是对国际货币关系的一种法律化安排,对该种货币有利的国际制度,将增强使用者的信心并促使其形成对该货币的使用依赖。


对美元而言,布雷顿森林体系就是为其提供 “国际合法效应” 的重要保障。布雷顿森林体系以主权国家间政治协议的形式明确规定了美元作为全球主导货币的地位,使美元主导地位得到了整个世界的普遍认可。而在区域层面,欧元从诞生到成长也都是通过明确的制度设计来获得其合法性的。欧元在欧洲的区域使用完全是建立在欧元区强大的制度体系基础之上的。

 

此外,一些微观的国际制度安排也能给某种货币的国际地位提供合法性。国际货币基金组织(IMF)发行的特别提款权(SDR由美元、欧元、英镑、日元四种主要货币构成,这实际上是IMF为上述货币的国际职能提供了合法性认可。中国政府在2015年努力推动人民币成为SDR的第五种货币,此举即是希望借IMF作为一种权威性国际机构的背书来提升人民币作为国际货币在全球层面的国际认可程度, 进而提升市场对人民币的信心。

 

第二,相关的国际制度安排还可以对守成的国际货币产生 “锁定效应”(lockin effect),以维护其国际地位。约翰·艾肯伯里专门指出,国际制度对于主导国最根本的意义在于 “锁定” 对主导国有利的国际秩序,尤其是当权力结构发生变化的时候。在货币领域,国际制度同样具有这一价值。除了在货币成长阶段提供 “合法效应” 之外,国际制度还可以在货币维持阶段强化国际市场对其产生的 “路径依赖”,以确保现状维持不变。由于国际层面上不存在一个超国家的中央权威强制使用某种国际货币,发行国只能通过国际制度安排来 “锁定” 该种货币的国际地位,形成持久和稳定的国际货币使用习惯,从而巩固国际货币的使用范围和程度。特别是在经济危机时, 国际制度提供的这种反市场力量,可以延迟甚至阻止某种国际货币因为市场原因出现的衰落,除非出现诸如剧烈战争之类的重大事件来打破其原有的惯性平衡。因此,伴随着市场的自发演进,中心货币国寻求建立全球层次(如美元)或区域层次(如马克、欧元)的货币制度安排,是维护货币国际地位的必要条件。


第一次世界大战打击了英国领导的国际金本位制,英镑开始走向衰落。但是英国随即在其殖民体系内部建立了分享贸易特惠的帝国集团和共同实行货币政策的英镑区,为维持英镑地位打下了区域制度基础,从而部分锁定了英镑作为区域货币的角色。

 

对于美元,尽管布雷顿森林体系作为一种 “硬制度” 在20世纪70年代崩溃,但该体系遗留下来的IMF和世界银行(WB)仍然在国际体系中发挥重要作用, 特别是这两大金融机构的对外援助仍然主要使用美元,并且被美国控制,服务于美国的战略利益。通过这两大机构,美国得以 “锁定” 美元主导的国际货币秩序,并免受20世纪70年代美国经济 “滞胀” 和美元贬值的影响,2008年金融危机爆发后,在两机构的支持下,美元也没有受到太大冲击。


在区域层面,欧洲货币联盟则 “锁定” 了欧元作为区域超主权货币的地位, 并因此产生了一种所谓只能前进不能倒退的 “自行车效应”,使得退出欧元体系的成本异常高昂。正因如此,欧洲债务危机爆发后, 该制度体系的领导者德国在关键时刻出手相救,而不是任凭危机撕裂欧元。


相比之下,日元则是缺乏国际制度基础的一个负面案例。20世纪90年代中后期,日元的市场表现进入了一个不升反降的周期,美元重新收复了被日元所侵占的 “失地” 。日元崛起的挫折固然有许多经济层面的原因,但日元之所以对市场环境的变化如此敏感,不能抗拒市场风险,就是因为日本缺乏稳固的政治支持力量,其中就包括缺乏国际制度体系的护持。作为美国在安全上的追随者, 日本在东亚区域制度建设上长期乏善可陈。1997年亚洲金融危机爆发之后,日本提议建立亚洲货币基金组织(AMF),但这一制度创意很快就被美国否决。由于缺乏稳固的国际制度基础,一旦市场环境出现 “风吹草动”,日元的国际地位便随之动摇。


总之,与货币相关的国际制度为无论是崛起货币还是守成货币都提供了重要的护持作用,它是支撑国际货币地位的重要政治基础之一。

 

(二)人民币崛起的国际制度外交

 

如同英镑、美元和欧元的经验以及日元的教训一样,人民币的国际使用也离不开相关国际制度体系所提供的保护。对此,2009年以来, 中国展开了一系列国际制度外交以服务于人民币崛起,包括改革既有的全球性国际制度(简称 “改制”)和创建新的区域性国际制度(简称 “建制”)两个方面。中国政府的 “双管齐下” 为人民币的崛起初步搭建了一个相对有利的国际制度框架。

 

在全球 “改制” 方面,面对人民币崛起的国际制度需要,中国展开了一系列制度改革的外交努力,以反映中国在全球货币体系中的利益和权力诉求。第一,2008年美国爆发金融危机后,中国适时积极推动全球经济的核心治理机制,实现了从

“G7时代” 向 “G20时代” 的转变。这一制度突变不仅解决了中国参与全球货币治理的问题,而且为中国争取了更大的发言权,从而为人民币崛起提供了最为宏观的制度平台。第二,推动以IMF和世界银行为代表的既有国际金融机构进行结构改革,主要是份额权改革和人事制度改革,以体现中国货币地位的崛起。第三,推动提升SDR的国际货币职能,弱化美元作为国际首要储备货币的地位,并努力推动人民币被纳入SDR货币篮子。

 

在金融危机对制度守成国带来巨大压力的背景下, 中国的 “改制” 外交取得了一些重大成绩。比如,在中国的推动下,2010年IMF和世界银行都做出了份额权改革的决议,美国国会虽然经过了多年拖延,但在中国的多次敦促下,终于在2016年初批准这一决议。一旦正式生效,中国将因此超过德国、法国和英国,成为IMF和世界银行中仅次于美国和日本的第三大股东。此外, 林毅夫和朱民先后担任世界银行副行长和IMF副总裁,这是首次由中国人担任这两个职位,可谓中国在国际金融机构中争取人事权所获得的重大突破。而且,根据中国的多次倡议,SDR的发行总量大大增加,从而为其发挥实质性储备货币的作用奠定了基础。不仅如此,2105年底中国成功实现了将人民币纳入SDR的货币篮子, 人民币作为全球第五大国际货币的地位已经初步确立。


但美国毕竟是 “体系维持者和特权享有者”。作为守成的货币霸权国,尽管美国在金融危机的高潮阶段,确实通过一些妥协和让步来满足中国的 “改制” 要求,以换取中国支持美国应对金融危机,但随着金融危机的压力逐渐缓解,美国对于中国一系列 “改制” 努力施加了越来越多的阻碍.比如美国有重新强化G7而冷落G20的趋势,排斥中国在全球经济治理中发挥作用;而且,美国依然拥有在IMF和世界银行这两个机构的否决权。此外,美国也无意改变世界银行行长继续由美国提名的人事制度。可以说,有利于美元霸权的全球金融制度体系基本没有得到改变。

 

正是在这种背景下,中国的国际制度外交开始绕开霸权国另辟蹊径,从全球 “改制” 转向区域  “建制”,并在与货币相关的区域制度建设方面取得显著成绩。


第一,强化金砖机制货币合作。金融危机期间,美国通过贬值美元对外转嫁危机,结果刺激金砖国家基于新兴大国的共同身份认同和基于反对美元霸权的共同利益诉求走到一起。金砖国家为此发出了一系列关于国际货币体系的 “改制” 呼吁,尽管这些改革并未完全实现,但仍然对发达国家控制国际金融体系的合法性构成了巨大的国际舆论压力。除了这些对外呼吁之外,中国与其他金砖国家在货币领域进行了一系列实质性的内部合作来推动外部改革,包括在多边框架下推进本币贸易结算,增加自身货币使用,进而推动建立与美元单极主导的国际货币体系相对应的多元化国际货币体系;成立金砖国家新开发银行和建立金砖外汇应急储备机制,以实现自身的金融利益和捍卫自身的金融安全。金砖机制下的货币合作必将成为人民币崛起的一个重要制度基础。

 

第二,升级 “10+3” 机制货币合作。依据经济联系的紧密程度和战略地位的重要程度,东亚地区无疑是人民币崛起的首要地缘空间。2000年, “10+3” 成员国在清迈倡议(Chian Mai Initiative)的框架下的启动双边货币互换,迈开了货币合作的第一步。此后,经过多年的外交努力,在美国金融危机爆发后,东亚多边外汇储备库正式生效。至此,东亚区域货币合作的水平大大升级。不仅如此,2016年2月,作为正式国际组织的东盟与中日韩宏观经济研究办公室(AMRO)在新加坡成立,以为东亚外汇储备库的运行提供宏观经济的监测和咨询。这标志着东亚货币合作的制度化水平进一步提升,它也为人民币在东亚地区的更大规模使用提供了区域制度平台。


第三,发起成立亚洲基础设施投资银行(简称 “亚投行”)。中国于2013年底倡议发起成立亚投行,书写了中国国际制度外交史上的精彩篇章.世界各国包括美国的诸多 “亲密盟友” 都纷纷加入亚投行,它是继世界银行、欧洲投资银行、亚洲开发银行和泛美开发银行之后的第五大国际开发银行,2015年年底正式投入运营。随着人民币国际化的不断推进,更多使用人民币结算,将成为这一明显打上中国烙印的新型国际金融机构不可避免的趋势。

 

最后,中国还在积极推动上海合作组织(简称  “上合组织”)框架下的货币合作。近年来, 中国正在积极探索在上合组织银联体的基础上,将货币合作引入上合组织框架,包括加快成员国货币互换,建立区域性贸易和投资的结算支付体系等。不仅如此,中国从2009年就开始尝试推动建立上合组织开发银行的可能性。随着上合组织货币合作的实质性推进,它也将成为保障人民币进入中亚的一个重要区域制度框架。

 

总之,在货币的崛起过程中,由于国际市场上对该种货币的路径依赖还没有完全培育起来,因此有利的国际制度安排就显得尤为重要,它有助于克服经济变化和市场波动给货币成长带来的挑战。由于全球性国际制度改革的困难,在当下人民币国际化的初级阶段,金砖机制、东亚货币合作机制、亚投行和上合组织共同构成了支持人民币崛起的四大区域性国际制度平台,从而发挥国际制度对于人民币地位崛起的  “合法效应” 和 “锁定效应” 。

 

四、政治领导与货币外交

 

无论是争取货币伙伴的支持,还是构建国际制度的保障,夯实国际货币的国际政治基础都需要货币发行国在国际舞台上进行积极有为的货币外交。历史证明,成功的货币外交离不开强有力的国际政治领导能力的发挥。

 

查尔斯·金德尔伯格最早将“政治领导”(political leadership)这一概念引入对国际经济关系的研究。此后越来越多的学者介入了关于政治领导的研究,但这些研究大多很少涉及国际货币事务。本文关于政治领导与货币外交的讨论致力于考察政治领导如何在争取货币合作伙伴和塑造国际制度体系中发挥作用,进而影响国际货币地位的兴起与衰落。所谓政治领导,是指在国际体系中有较强物质实力和较高道义威望的国家,能够通过外交以及其他手段动员其他国家追随自身的意志,来实现重大的国际战略目标,追随者的大量存在是实现政治领导的基本前提。而在关于国际货币政治的研究中,政治领导能力是指为获得他国对本国货币作为国际货币的信任、支持和接受,而发挥的信誉塑造、利益供给和强制实施的能力。它表现为公信力、向心力和强制力。政治领导能力直接决定了国际货币发行国围绕伙伴争取和制度建设所展开的货币外交的成效。


所谓公信力,是指货币追随国对货币领导国在战略制定和政策实施上的信任感,体现为使追随国感到安全和放心并产生信任的能力。就与国际货币事务的直接相关程度而言,公信力体现为三个层次。第一个层次的公信力就是领导国对本国货币和金融政策的一致性、连贯性和公共性所作出的政治承诺,这将直接影响到其他国家对国际货币的选择。这种稳定的政治承诺会最终转变为该种货币所具有的长期信誉,从而构成国际货币的一种巨大的无形资产。此外,由于国际市场中的币种选择和使用具有高度的敏感性,它关涉国家货币安全和金融安全乃至更广泛的国家总体安全,一国在国际市场上选择使用某种货币还体现出对货币发行国在外交政策上的信任,除非受到强迫,一国很难大量使用敌国的货币。因此,与国际货币使用相关的公信力还包括使货币追随国在外交关系上感到安全和友善的能力。这是公信力的第二个层次。而更高层次的公信力还涉及领导国政治制度和经济模式所形成的国际声誉,它不仅使追随国产生安全感,还吸引其他国家效仿和学习。


因此,公信力属于 “软实力”(softpower),是追随国基于长期的历史记忆而对领导国在多个方面所形成的情感认同,是一种影响他国选择的无形的精神感染力量,有利于主导国吸引更多的追随者。强大的公信力为国际货币发行国发挥政治领导能力提供了重要的非物质基础,有助于追随国对领导国形成长久信任,进而成为其深度的和稳定的货币合作伙伴,并支持其相关的国际制度建设倡议。


20世纪70年代之后,经济崛起的德国和日本都开始致力于提升自身的国际货币地位,但两国在公信力上的差别,导致它们在争取货币伙伴方面的结果大相径庭。德国通过彻底反思战争罪行并奉行坚定融入欧洲的战略赢得了欧洲货币伙伴的信任。日本则因不愿意采取实际行动来实现区域政治和解,无法获得足够的公信力,因而无法得到其他东亚国家作为追随者为日元提供的强大政治支持。除了争取货币伙伴之外,强大的公信力也是创建对领导国有利的国际制度体系的重要基础性条件。比如其他国家对英国货币制度的自发的模仿行为是英国公信力的来源,而这直接导致19世纪下半叶国际金本位制和英镑国际主导地位的形成。

 

所谓向心力是指领导国为追随国提供公共产品所形成的吸引力,即领导国为追随者提供 “搭便车” 的机会的能力。公共产品供给对于政治领导能力的意义在于为追随者提供物质激励。在国际体系中, 国家行为大都以利益最大化为基本原则。如果缺乏稳定的激励措施,就难以形成 “领导—追随” 关系。因此,为了增强自身的向心力,货币领导国必须在短期利益和宏远的货币抱负之间进行权衡。


领导国为增强自身在货币领域的向心力,需要为追随国提供的基本公共物品主要包括:稳定的货币锚、开放的金融市场、必要的金融援助、开放的商品贸易市场以及必要的制度安排。不仅如此,领导国有时还需要为货币追随国提供安全保护这一最为重要的公共物品。因此,从某种意义上说,加强向心力也是领导国为提升和维持国际货币地位所必须付出的成本。

 

在美元崛起的两个关键阶段, 美国就采取了大力为他国提供援助和经济优惠待遇的方式, 以此来获取向心力。第一个时期是19世纪末和20世纪初,美国在拉美等地区大力实施 “金元外交”,对该地区提供了大量美元援助,使得美元受到拉美国家的普遍欢迎, 并为其在20世纪30年代形成与英镑区、法郎区并驾齐驱的美元区奠定了基础。第二个时期是在二战结束后,美国通过 “马歇尔计划” 大力援助欧洲,帮助美元在欧洲树立起了国际流通货币的地位,从而彻底树立了美元在全球的霸权地位。德国在领导欧洲货币合作的进程中,也通过牺牲短期利益,积极为欧洲货币一体化提供国际公共物品,进而提升向心力。从1979年创建欧洲货币体系开始,德国就以财政援助、经济合作、特殊的贸易和投资优惠等方式支持其货币伙伴,并为此承担了诸多不对称义务。虽然德国为争取货币伙伴的支持和配合付出了不菲的经济代价,但这种慷慨的利益供给构成了德国向心力的来源。

 

不仅如此,政治领导国所具有的向心力,还体现为使追随者能因为参与相关国际制度的创建而享受到好处, 从而有利于国际制度的建设。比如在IMF创建之初,美国的出资一度达到60%,是绝大部分资金的供给者。而该机构给成员国带来的利益分享机会增强了美国对伙伴国的向心力,有利于它们支持美国的制度倡议,即建立以美元为中心的布雷顿森林体系。

 

所谓强制力是指针对货币竞争国或货币敌对国进行惩罚、实施高压以强迫其支持或至少不破坏本国货币的能力。强制力体现为使他国感到害怕和恐惧进而依据领导国意愿行事的能力。它可以通过政治压力、经济制裁和军事威胁三种手段来起作用,是一种 “硬实力”。尽管在现代社会强制力越来越不常用,但它依然是支撑政治领导地位的重要手段。


通过实施强制力来捍卫国际货币地位,这在历史上也是屡见不鲜。20世纪60年代,德国对于美元地位的支持,就是建立在美国提供的军事保护基础之上的。美国针对伊拉克萨达姆政权、伊朗和委内瑞拉所采取的军事打击、经济制裁和政治孤立等强力行为,其中就有上述国家在石油—美元问题上挑战美国利益的因素。有学者分析认为, 美国在东亚地区的强大战略能力(strategic capabilities)是确保该地区仍然维持事实上的 “美元本位制” 的关键。这种战略能力就是建立在军事力量和联盟体系基础上的强制力。而英国在两次世界大战期间继续维持英镑的区域货币地位则是建立在大英帝国基础上针对殖民地的强制力是其防止英镑衰落的重要权力工具。

 

2010年全面爆发的欧洲债务危机成为欧元不断扩张的一个重大挫折,它暴露了欧元作为国际货币在政治上的重大缺陷,即无论是欧盟委员会和欧洲央行,还是作为区域领导者的德国,都缺乏足够的强制力来对成员国特别是希腊等弱势国家的财政进行纪律约束,也没有强制力来推动进一步的制度改革,以完善欧元区的治理结构。正如科恩所说,欧元的背后站立的并不是一个主权国家。而目前,只有主权国家才是最具有强制力的制度形式。

 

总之,对于货币追随国而言,公信力是 “榜样”,向心力是 “胡萝卜”,而强制力是 “大棒”,强大政治领导通常是这三种能力综合发挥作用的结果。在人民币崛起的进程中,旨在夯实货币伙伴网络和国际制度体系的中国货币外交,也有赖于中国政府对这三种权力组合进行综合运用。不过,从历史经验来看,国际货币在不同阶段所需要的权力组合并不一样。在国际货币的成长阶段,由于国际货币的使用还没有形成稳定的路径依赖,货币崛起国需要在多个方面都比货币霸权国有更优异的表现,才能克服守成货币的 “在位优势” 。因此, “榜样” 的树立和 “胡萝卜” 的赐予对于崛起货币更加重要。而在国际货币已经形成了稳定国际地位的守成阶段,领导国也不吝使用 “大棒”,即通过强制力的发挥来捍卫货币地位。中国在人民币崛起的初期积累政治领导能力,更加需要通过全面提升公信力来获得货币追随者的信任,通过大力加强向心力使得货币追随者能够分享好处,而对于强制力的使用则有必要保持高度的谨慎与小心。一言以蔽之,中国当前的货币外交更需要展现领导 “魅力”,而非显示权力 “肌肉”。

 

结语

 

国际货币发展史已经充分表明,强大的货币伙伴网络和有利的国际制度体系为国际货币提供了超越于单纯市场力量的战略支持和政治护持,它们在必要的经济条件之外共同构成了支撑国际货币地位的两大国际政治基础。而夯实国际货币的政治基础,需要充分发挥建立在公信力、向心力和强制力基础上的国际政治领导能力。国际货币地位的竞争既是发行国经济实力的竞争也是其政治领导能力的竞争。

 

2009年以来中国政府采取了一些重要的措施来推动人民币崛起为一种国际货币。这些措施包括国内政策调整和包括国际货币外交两个方面。国内政策调整主要是通过放宽管制以释放人民币走出海外的市场力量;而国际货币外交则体现为通过争取货币合作伙伴和构建国际制度体系的 “双轮驱动”,夯实人民币发挥国际职能的国际政治基础。市场带动和政府外交的结合,成为当前人民币国际化战略的核心内容。

 

中国货币外交的成功高度仰仗于自身国际政治领导能力的发挥,它包括公信力、向心力和强制力的综合运用。在未来十年里,如果中国能够更加充分地发挥国际政治领导能力,在伙伴争取和制度创建上有所建树,加上中国继续不断推进的金融改革和日益增强的经济实力,人民币将有可能成为一种和欧元并驾齐驱的有一定影响的主要国际货币。人民币的崛起将对美元的全球霸权地位构成重要的制衡效应,从而有利于建立一个更加公平合理的多元国际货币体系。

 

 

文章来源:

《中国社会科学》2016 年第 5 期


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