作者简介

 

　　杨光斌博士，中国人民大学特聘教授，国际关系学院院长，中央马克思主义理论工程首席专家，教育部长江学者特聘教授。

 

内容提要

社会科学的价值在于其对时代性问题的回应和解决，但是在观念化的世界政治中，“时代主题”可能是有违世界真相的一种虚幻，由此而产生的研究范式只能误导思想界乃至有关国家的政治发展，比较政治学中的研究现代化主题的结构功能主义范式（1950s-1970s）和研究民主化主题的转型学范式（1980s-2010s）均有此嫌疑，因此比较政治学迫切需要替代性的新主题和新范式。鉴于转型范式的失败即第三波民主化之后“无效民主”的普遍性，西方也提出了种种治理理论，但是这些理论只不过基调不变的社会中心主义的民主化理论—发展理论的新说法而已，它们依然是西方国家自己的内在需要而非发展中国家的实际需要。本文强调，即使在政治主题为“治理”的时代，治理的核心是治理能力问题，而理解国家治理能力理论的前提离不开古老的但是已经变化后的国家权力理论，国家权力的基本面向及其内在的逻辑关系直接影响着大国兴衰，这是大历史的线索，也是“反事实法”的比较政治研究的发现。据此，国家治理能力其实是协调国家权力关系的能力，它由“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”构成，作为一种祛价值化的实践性理论，具有系统性、分层性和非对称性的特征。不同于比较政治学前60年流行的意识形态化的必然是“制造问题”的研究范式，国家治理能力理论的追求是为了“解决问题”。以国家治理能力理论研究世界政治，发现不同的国家在不同层面各有长短，均面临不同层面的治理危机，不存在包治百病的对所有国家都适用的总体性“解决方案”。国家治理能力理论是一种基于中国历史文化和政治发展而演绎出来的、并具有亚里士多德式政治学的学术而非观念至上的理论。

 

 

一、导言：

“时代主题”与社会科学研究范式的更新

 

时代主题决定着研究者的研究方法或者研究范式，这应该是常识性的学术路径。但是，“时代主题”既是物质的，也是精神的，甚至精神的多于物质的。伴随着物质再生产的是“文化再生产”，知识阶层的产品就是观念，因此“世界”是观念的建构，所谓的“时代主题”必然是观念建构起来的。这一点并不难理解，对于同一个现存的物质世界，不同的观念有着不同的认知，人的行为是按照“认知的世界”去发生。上个世纪中国关于时代主题的“和平与发展”的认知就是鲜活的例证。

 

观念建构起来的世界必然要有相应的观念化路径即我们常说的范式去研究；然而，研究范式与“时代主题”的关系取决于研究者的判断和政治需要。在19世纪，“时代主题”就是资本主义的国际化即帝国主义殖民主义，因此服务于这个主题的是种族主义的“白人优越论”，当时的很多自由主义者比如约翰·密尔、托克维尔同时还是帝国主义论者。二战之后的世界政治，随着后发国家的批量兴起，“时代主题”无疑应该是如何建设新国家即现代国家建设和治理问题，但是在意识形态化的世界里，即冷战时期的世界政治，“观念的世界”所建构起来的“时代主题”先后是现代化（1950s-1970s）和民主化（1980s-2010s），研究范式则相应地为政治发展理论之结构功能主义和转型学。今天我们可以这样说，虚构出来的“时代主题”和相应的研究范式掩盖了时代的真问题，从而使得时代问题不能得以真正解决，甚至引发更多的次生性灾害。

对于现代国家建设这个真正的“时代主题”而言，相应的研究范式应该是国家建设理论，而国家建设必然是多维度的复杂工程。但是，“现代化”取代了或者掩盖了作为“现代性”的国家建设主题，因为现代化理论讲的是一种确定性，必然是以西方制度为标尺的，非西方国家必须以西方制度为尺度而建设；而“现代性”则包含着非确定性，即现代性的要素比如资本主义和大众政治，在不同的文化和社会结构中可能呈现完全不同的形式和结果。也就是说，以现代性为取向的现代国家建设理论，承认的是文化的多样性所导致的政治的多样性，而现代化理论则必然意味着全世界都走向西方人的政治制度并过着西方人的政治生活。这样，从20世纪50-70年代，取代现代国家建设主题的是现代化主题，研究范式则是所谓的结构功能主义，相信经济发展带来民主，认为非西方国家只要拥有阿尔蒙德所规定的７种功能，就能实现现代化的政治结构。结果，非西方国家非但不是政治发展所实现的现代化，反而是亨廷顿所说的政治衰败。

政治衰败诱发的政治问题尚未解决，即国家建设的任务依然是发展中国家所要解决的难题，到了20世纪80年代，美国政治学又引入了民主化主题以及相应的转型学研究范式，即所有非西方社会必将转型为西方政治。所以，民主化还是现代化的一个子主题，可见西方中心主义的连续性和顽固性。30年过去了，美国主流学者比如美国传统基金会副主席卡塞罗斯撰文称，必须放弃转型范式，转型国家基本失败，美国政府坚守那种已经失效的范式并不利于美国对外推广民主，学者坚守那种概念也无助于新知识的生产。很多国家的政体转型了，但却是“无效的民主”，“无效的民主”其实就是无效的政体，无效的政体是以无效的治理为依据的。也就是说，从现代化理论到民主化理论，尤其是民主化理论，都在围绕“政体”兜圈子，结果都不能有效地解决新兴国家的内在问题。“政体”无疑是重要的，但问题是“政体”背后有太多的东西而被忽视，比如文明基因、社会结构等决定性变量。这并不是说西方政治学不研究作为文明基因的政治文化，但政治文化变成了趋向民主化的变量：从阿尔蒙德的公民文化，到英格尔哈特的价值观表达研究，再到普特南的社会资本理论，都是为民主化服务的。不得不说，这一切都是以西方制度作为新兴国家的标准来丈量。

在这场意识形态的世纪性大较量中，很多新兴国家的“政体”确实变成了西方国家的期盼，但结果如何呢？无效治理已经成为非西方国家的一种普遍性梦靥并如影随形。对此，从20世纪90年代开始，与民主一起流行的关键词是“治理”，“治理”终于继现代化、民主化之后成了第三个“时代主题”。

好消息是，虽然“治理主题”已经流行20多年，但是和现代化—民主化主题不同，并不存在社会科学界统一接受的治理研究范式。我认为，西方提供的各种治理理论，其最终的命运也不会好过前两个研究范式。原因和前两个一样，这些治理理论基本上是西方国家自己的内在需求，而不是非西方国家的实际需求，或者说并不符合非西方国家的社会结构。和现代化民主化理论一样，西方的治理理论都是按照自己的政治经济模型对照非西方国家，非西方国家缺什么补什么，缺公民社会补建公民社会，缺多党制就建多党制，而不是基于非西方国家的社会结构和文化，以及这些社会结构事实上能够干什么。更重要的是，西方主流的治理理论基本上是社会中心主义的，即以个人权利为中心的，而非西方国家的问题是米格代尔所说的“强社会中的弱国家”，国家本身支离破碎，家族统治盛行。鉴于此，世行经济学家给出了相反的结论，1989年世界银行报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》中首次出现了“治理危机”（crisis in governance）一词，并在之后几年直接提出“投资人民”的“善治”方案。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（J. N. Rosenau）将治理定义为一系列活动里的管理机制，与统治不同，治理的主体未必是政府，也无须依靠强制力量克服挑战而使别人服从。在我看来，尽管治理理论也讲国家与社会之间的合作，但核心还是社会中心主义的政治方案。福山最近这样反思治理理论，发展中国家的社会本来就强而国家脆弱，加强社会力量的治理方案必然起到相反的效果。

治理理论不过是其以前的无效的“发展理论”的代名词，以为只要有了西方国家的“好制度”“好政策”，后发国家就能发展起来，就能得到有效治理。在这种条件下，曾经鼓吹“历史终结论”的福山开始转型，谈现代国家建设的三要素：强国家、法治和民主问责，“强国家”终于进入自由主义的视野。此外，还有很多关于“政府质量”或“民主质量”的研究，比如以推广自由民主为宗旨的《民主杂志》上讨论好民主的8要素：法治、参与、竞争、垂直问责、水平问责、公民与政治自由、政治平等和回应性，这是旨在突破二元对立式的民主测量范式，以复杂维度区分民主运行中的“优质民主”与“劣质民主”。无论是政府质量的研究，还是福山的三要素，都因其彼此之间没有内在的逻辑性关联而不被学术界普遍接受。

显然，西方人谈论治理的意义、语境根本不同于中国。对于绝大多数中国人尤其是中国政府而言，谈治理肯定是“国家治理”，即国家主导的各种治理，包括社会治理、经济治理、政府治理以及全球治理。早在20世纪初，梁启超雄文中提到的“善治”其实是如何强国问题；到了治理话语铺天盖地的当下，2013年中共十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力的现代化”（简称“国家治理现代化”），完全不同于西方的社会中心主义的治理理论，还是中国传统的国家中心主义的国家治理。一个似乎不用讨论的问题：中国需要研究国家治理能力吗？在政体理论上，中国是一个中央集权制国家，国家权力看上去无所不及，无处不在，相应地国家能力强大无比。这显然只是一种感觉或者说感性认识而未深入到中国政治的过程。美国人李侃如（K. Lieberthal）和奥克森伯格（M. Oksenberg）20年前关于中国“碎片化权威”（the fragmented authority）的看法有几分真实地描述了中国国家权力体系与国家能力之间的真实关系，即权威被不同的利益部门、不同的地区所分割了。必须回答为什么中央集权制的国家在21世纪初的10年很多改革推动不下去，比如红十字会的社会化改革失败，非公企业36条难以落实。在常规治理中，按照“减法”原则的改革，比如煤炭安全生产监管权的下放反而导致每生产百万吨煤的工人死亡率大幅度上升，这是什么领域该不该放权的典型。所有这些都告诉我们，中国的国家能力没有想象的那么强大，需要在改革中得以加强。所以，改革不但有“减法”，同时还要做“加法”。

2013年十八届三中全会提出的“国家治理体系和国家治理能力的现代化”，引发了全社会、整个社会科学界的热议和回应。但是，检索既有的研究成果发现，基本上都是围绕什么是国家治理体系、国家治理能力而谈当下中国的治理情况，大多属于意义性阐释、实践型解释，缺乏一个范式性的“一般理论”（the general theory）去引导这样一个时代性主题。经验告诉我们，很多重大的时代主题，如果没有相应的一般理论框架（学术界习惯称为研究范式）去支持，最终都会成为流行一时的口号而不能成为一种话语权。只有形成相应的一般理论框架并由一批有志于此的学者去运用、分析或批判，重大的政治命题才会得以更有生命力的延续。

本文试图回答两个问题，一个是马基雅维利式的政治关怀，即在推进国家治理现代化中，如何避免犯颠覆性错误，这就需要重新认识国家权力中的基本关系；第二个是学术关怀，力图建构一个理解国家治理的研究范式，我认为这里的关键是国家治理能力问题，因此建立国家治理能力理论，以打开理解“国家治理能力”的黑箱。二者之间的关系是，国家治理能力是建立在理解国家权力原理基础上的，在我看来，国家治理能力就是协调国家权力关系的能力。因此，要建立国家治理能力理论，前提是弄清楚国家权力原理。

 

二、国家权力原理：

基本面向及其内在逻辑关系

 

在人人谈论“治理”的时代，关于“国家权力”似乎有点陈旧。但是，千万不要被事物的表象所迷惑，治理的第一要义还是统治权问题，其实英文中的治理和统治都是一个词，牛津英文词典中的“ governance ”被解释为“ to rule over ”和“ controlling ”，是“统治权”和“控制权”。没有统治权这个前提就无从谈所谓西方人今天所说的治理。国家权力就是围绕统治权而展开的，对于政治家而言，颠覆性错误则可能表现在混淆了国家权力关系而制定了错误的战略性政策。

1. 国家权力的基本面向。

国家权力是一个古老的概念，但是最近在知识论上已经取得一定程度的突破。流行的韦伯式国家概念是：“在特定领土范围内垄断了使用武力的正当权力的政治组织”。米格代尔称韦伯式国家概念是“观念中的国家”，即意味着“实践中的国家”其实不是韦伯式的强国家。米格代尔并不完全正确，韦伯是根据自己国家或者欧洲国家的经验而定义的，当然是一种实践中的国家观，只不过不能很好地理解非西方国家尤其是那些部落式国家。在很多非洲国家，事实上的国家是支离破碎的，韦伯的国家概念无法解释这些后发国家。也就是说，社会科学由其历史逻辑为支点，社会科学基本上是早发国家的经验的产物，后发国家的经验也应该进场。

在国家理论上，更大的进展来自被称为韦伯之后最伟大的历史社会学家迈克尔·曼，国家权力的结构性要素包括政治权力、经济权力、军事权力和意识形态权力。也就是说，研究国家权力，不但要研究传统的政治权力，还要研究政治权力的基础性权力即经济权力和意识形态权力。在实践中，很多出了大问题的国家，不是因为军事权力出了问题，也不是政治权力本身出了问题，而是受制于人的经济权力和意识形态权力。因此，本文从理论和世界政治实践出发，在“常识”意义上谈论国家权力，认识国家权力与国家治理能力的关系，以及国家治理能力与国家安全（治理危机）的关系，力图重新建构流行的“国家治理能力”理论。

迈克尔·曼的《社会权力的来源》告诉我们，政治权力即我们常说的政权，是阶级冲突和军事战争的产物，也就是说，政治权力只不过是政治斗争的一种结局而已。梯利也早就告诉我们，“战争制造了国家”，其实这里面就包括了军事实力与经济权力两大要素。进而，军事力量的基础又是什么？军事制度、组织水平以及战略战术固然很重要，但离开了征税系统和军粮供给系统，组织得再好的军队也难以运转，也就是说，军事权力的基础是经济权力。历史上，一个政治共同体或国家的权力并非都是有形的，信仰本身就是权力的象征或国家权力的基础，中世纪宗教战争如此，冷战更多的是一种信仰体系之间的较量。因此，意识形态权力是国家权力的重要组成部分，不能被忽视掉。那么，到底如何认识这四种权力呢？

在迈克尔·曼那里，按照权力发生的时代性或次序，依次为意识形态权力、经济权力、军事权力和作为结果的政治权力。

意识形态权力。意识形态权力是通过语言、文化学习和宗教而传播并影响人心的力量。前现代社会，官方语言就是支配性权力，比如殷商时期最重要的权力就是真人的占卜。在官僚制形成之后的古代中国，尤其是“独尊儒术”之后，中国国家权力的基础并不是韦伯所谈的欧洲国家的两个支柱即军队和官僚制，在中国则是儒学和官僚制，即国家的基本秩序从来不是靠军队维系的，军队只是对外，国内则是一种基于文化或“教化”的生活方式或自发秩序。在欧洲中世纪，思想控制权而形成的等级、地位更为突出，即地位稳固不但来自对财富的占有，更来自专业技能如军事才干和知识垄断权如僧侣和寺院。也正因如此，在韦伯看来，推动社会变迁的不仅是技术、生产力，还有文化即思想观念。这是韦伯对马克思的补充，即在承认唯物论的基础上突出文化对于制度变迁的重要作用。

现代世界与其说是物质力量的竞争，不如说是精神力量的较量。工业革命带来巨大的物质财富的同时，也带来精神财富的几何级数的增长，产生的一个专门生产知识和思想观念的“知识阶层”，其对世界政治的影响无论如何都不能低估。在过去一百多年的世界政治里，没有什么权力比能操纵人的观念、思想和意念的那种权力更有力量了。正如汉斯·摩根索所言，伴随着经济帝国主义的，必然是文化帝国主义，而只有文化帝国主义的成功才算帝国政策的真正成功。

经济权力。经济权力是国家权力看得见的来源和基础。经济权力的表象是GDP总量，背后则是经济制度、经济工具和经济思想（即意识形态权力）。如果说经济权力的表象层次是GDP财富总和，第二个层次是经济制度，第三个层次是工具形态，第四个层次则是经济思想。虽然2008年金融海啸已经证明市场原教旨主义的新自由主义的失效，但信奉新自由主义的依然主宰着中国的经济学界，甚至经济主管部门。如何评估经济思想对于经济权力、其实是国家安全的直接影响？依然是个开放性的问题。

经济思想是经济权力中的核心权力，比如新自由主义经济学对全世界的灾难性影响。离开了经济思想而去简单地以制度、工具、财富总和测量一个国家的经济权力，看上去是一种科学的、但实际上并不是能反映客观效果的做法。

军事权力。历史上大多数国家权力是由军事权力直接缔造的，正如毛泽东说的“枪杆子里面出政权”，梯利也接着说“战争制造了国家”。军事权力如何强大？欧洲历史上，罗马共和国因士兵“爱国”而强大，中世纪封建领主的军队则依靠骑士的忠诚，而日本武士的尚武文化则为人称道，靠当兵吃饭的雇佣军则靠不住。所以，中外历史上，“士气”都是不输于“兵器”的重要力量。除了士气和兵器，军队的组织形式或军事制度之于“士气”的组织和充分发挥作用很大。在这方面，毛泽东是天才的军事组织家，“三湾改编”和古田会议彻底确立了党指挥枪原则，从思想上彻底武装红军。正因为如此，在兵器现代化程度远不及国军的共产党军队，“小米加步枪”的军队居然打败了美式武装的国民党军队。同样，在朝鲜战场上，美军的“绞杀战略”制服了意大利半岛上的德军，但却不能阻吓志愿军，在长达三个月的“绞杀战”中保证了铁路、公路的畅通，这同样是“士气”与“兵器”的较量。而在第一次海湾战争中，美国四辆坦克居然能长驱直入巴格达，如入无人之境，足见失去了灵魂的萨达姆亲手缔造的“共和国卫队”多么不堪一击。总之，士气、兵器、组织形式，是中外历史上强大军事权力均不可或缺的有机性要素。

政治权力。政治权力是其他权力作用的结果，也是国家权力的最直接表征形式或国家权力的行使形式。因此，和国家权力的性质一样，政治权力具有普遍的强制性，是对特定疆域的人和事的排他性管制，是暴力机器的唯一垄断者，因而具有天然的暴力潜能。这是我们非常熟悉的韦伯式国家观或权力观。但是，正如米格代尔的研究所发现，韦伯的强国家只是据欧洲经验而来的观念的国家权力，而在欧洲国家之外的很多发展中国家，比如印度、埃及及其他非洲国家，尤其是塞拉利昂这样的部落式国家，事实上不是强国家，而是“强社会”，封建地主、部落领主、商人、军阀、土匪盘踞在碎片化的社会里，不是强国家，而是强社会。也就是说，“实践中的国家”在非洲与韦伯式国家观完全不同。在这些国家，不存在统一的意识形态权力，军事权力碎片化，经济权力只是“生存政治”即不择手段生存的方式而已。

曼不仅划分了国家权力的四种面向，其关于政治权力的“专制性权力”与“基础性权力”的划分，更是大大丰富了我们关于政治权力的知识和观念。所谓“专制性权力”，就是统治者不与社会协商而主观武断地或强制性地推行自己意志的权力；“基础性权力”则是权力渗透到社会结构、统治者与社会协商而贯彻自己意志的权力。在迈克尔·曼看来，很多国家只有专制性权力而缺乏基础性权力。国内有学者将“专制性权力”看作政治权力，而“基础性权力”是国家能力。这种区分并不符合曼的原意，专制性权力怎么不属于国家能力范畴？在我看来，二者其实都是国家权力的范畴，属于不同的行使形式而已。

2. 几种权力关系的内在逻辑及其国家治理意涵。

政治权力的强弱并不是简单地视其强制力、对暴力的垄断程度，而是看在国家—社会关系中相互赋权、相互传递正能量的程度。在我看来，曼基于大历史而抽象出来的新国家理论即新国家权力要素理论，具有强烈的实践取向，对国家治理有着直接的政治启示。当然，这取决于我们对于几种权力关系相互关联的认知程度，这里特别讨论三个问题，堪称“国家权力原理”。

第一，国家权力是几种权力相互作用的制度化网络。几种权力对于国家权力各自的重要性自不待言，其中经济权力是基础的基础，它不但直接支撑着军事权力和政治权力，“经济再生产”也必然有着相应的“文化再生产”。然而，在曼那里，经济权力具有“弥散性”特征，即一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整合人口之中，这种无处不在的经济权力既可能支撑一种政治权力，也可能支撑或者“再生产”其他意识形态权力。因此，经济权力虽然是基础中的基础，但其对于政治权力而言，其确定性并不是不变的，尤其是当一个国家的经济制度呈现多元化时，不同的经济制度所青睐的政治制度并不一致，因为经济权力最容易形成利益集团化，不同的经济利益集团具有不同的政治权力诉求。因此，不能过于迷信作为GDP总量的经济权力的强大。

国家权力既然是几种权力互动的制度化网络，其大小强弱，并不只是政治权力所体现出来的强制性（力），还有国家渗透到社会并与社会协商而解决问题的能力即曼所说的“基础性权力”。在我看来，基础性权力不仅取决于国家满足民生性质的经济权力的能力，更直接受制于作为“立国价值”的意识形态权力。这样，衡量一个国家的国家权力或者后面将要涉及的国家能力，不但要看经济权力的满足能力、政治权力的强制力，更要看意识形态权力的状况。

第二，作为国家权力之魂的意识形态权力。相比经济权力的“弥散性”，具有权威性特征的意识形态权力的“弥散性”特征更加明显，堪称国家权力之魂。意识形态的弥散性首先表现在，其他形式的权力都离不开意识形态权力，比如前述的经济权力中的经济思想、军事权力中的“士气”以及政治权力的“合法性论述”。如此，意识形态才被称为“立国价值”。然而，相比较经济制度因无形的网络化而加强了其“弥散性”特征，意识形态权力具有与生俱来的“弥散性”，特定疆域的人们即国家理论所讲的“人口”，随时受到不同思想观念的影响，世界政治充斥着“以观念打败观念”的政治，尤其是在“无界”的互联网时代。

也正是在国家权力原理的层面理解现代国家建设，政治权力解决的是主权问题，经济权力所要解决的民生问题固然是重要的。历史地看，新中国前30年解决的是主权问题，即常说的“挨打”问题，改革开放后的30多年解决的是“挨饿”即经济权力问题，但“挨骂”问题即意识形态权力依然尚未解决。不仅如此，所受到的挑战是巨大的，除了众所周知的拿来主义而“去中国化”的中国社会科学大环境，一个难以回避的难题就是中国人建构“体系”的能力具有先天性不足，而西方人自古希腊以来就是一人一体系，从而塑造了西方人主导的“观念的世界”，很多读书人并不容易跳出这个“观念的牢笼”。

 

第三，政治权力是其他权力关系互动的“时序性”结果。这既是曼基于大历史的经验总结，更是中国历史的写照。新中国的成立无疑是其他几种权力、尤其是意识形态权力和军事权力互动的结果。但是，在观念化的世界政治中，人们似乎更容易因为理论、概念的说教而忘却最简单的历史。一句“经济决定论”，就成了社会主义国家各种改革势力的“法宝”，也是美国对华“接触”政策的理据，即在包括经济交往中改变中国。在“经济决定论”看来，既然市场经济来了，必然要有与市场经济制度相配套、相适应的政治体制和政治制度。在过去200年的世界政治史里，与市场经济制度相适应的政治制度就是多党制为基础的代议制民主。这就意味着，中国的市场经济必然催生多党制的代议制民主。这已经成为很多人的信条（thecreed）。既然如此，现在的问题或者“总病根”都在政治制度上，必须改革政治体制以适应市场经济制度。

历史就是这么单线条吗？美国的政治制度建立于奴隶制经济的农业社会，是典型的寡头共和政体。从建国到现在的200多年里，其经济制度从奴隶制种植园主的农业经济制度，演变为工业经济制度，再演变为金融资本经济制度，社会因此出现了一次又一次的大危机，从“亡国”性质的内战、到无法治理的“进步主义时期”（1880s-1900s），再到饿死了很多人的1929年大危机，经济危机更是数不胜数。危机伴随着美国，但美国在政治体制上动手术的又有几次？有几次是因为经济危机而改革其政治体制？最大的一次变革算是1964年的《民权法案》，但并不是因为经济改革推动的，不是经济的政治后果。我们知道，经济危机、尤其是社会危机，背后肯定与政治制度有关，但美国硬是通过一次又一次的行政改革、立法措施等，度过了一次又一次的治理危机。最典型的是20世纪70年代，中美苏同时处于危机之中，而且比较而言苏联的危机并不比美国和中国严重，而中国和美国通过经济权力改革的办法解决了政治问题，而苏联则通过政治改革的办法肢解了国家。这就是政治权力是其他权力相互作用结果的“时序性”逻辑。

 

还有“反事实法”的比较政治研究发现，那么多的非西方国家的政治制度都按照市场经济的逻辑转型了，即转变为政治自由和市场自由，但是它们都能得到有效治理吗？无效治理如同梦靥一般纠缠着无数按照现代化理论和民主化理论去转型的非西方国家。也就是说，如果中国的政治制度也变成了民主化理论推动的自由主义民主，“反事实法”已经告诉了我们结局。

大历史和比较政治研究告诉我们的是，作为国家权力结果的政治权力，是人们赖以生存的基本结构（基本盘），当基本结构被动摇了，国家权力就不复存在了。相反，通过经济权力、意识形态权力、社会权利的改革，都可以使得政治权力更合理化。难道不是吗，中国在基本政治制度即民主集中制不变的前提下所发生的种种变革，都是完善了民主集中制，民主的因素越来越多，集中的权力和范围越来越小，民主和集中更趋向平衡。需要重新审视那种把结果性权力当做原因性权力的习惯性思维，历史和实践的重要性远比理论重要，何况理论也是来自历史和实践，只不过理论可能是碎片化历史和实践知识的结果。

 

三、国家治理能力：

一种调节国家权力关系的能力

 

在学术思想脉络上，国家能力即中国当下语境中的国家治理能力并不是一个新概念。早在20世纪60年代亨廷顿在其著名的《变革社会中的政治秩序》中一开篇就是“统治程度”（the degree of governing），在70年代的《民主的危机》中提出西方国家的“统治能力危机”命题。亨廷顿其实都是在说维持基本秩序的能力，当时西方国家和很多非西方国家的国家职能都面临安全与秩序的挑战。前述的米格代尔的“国家能力”则是如何把国家组织起来的统治能力。在这个“新国家主义”的知识脉络上，形成了“回归国家学派”的“国家自主性”概念，但思考切坡等并不将国家自主性简单地等同于国家能力，而把国家能力视为完整主权基础上的忠诚且有行政能力的官员以及丰富的财政资源的总和。可以说，回归国家学派的国家能力主要是指贯彻政策的行政能力，包括财政汲取能力。梯利在研究欧洲国家形成的历史中分析国家能力的形成，认为是军事斗争的竞争强化其官僚机器的结果，把国家能力看作国家执行其政治决策的能力。在某种意义上是韦伯式的官僚制功能问题。孔飞力（P. Khun）在研究中国现代国家形成时，他所讲的国家能力是国家对社会的渗透和控制能力。上述理论的一个共同特点，国家能力的核心就是统治能力。

国内学术界是在“统治能力”的概念之下，建立了关于国家能力的指数，比如在国内率先开展此项研究的王绍光、胡鞍钢教授的国家能力四要素论：合法化能力、宏观调控能力、财政汲取能力和强制力，王绍光的语境是如何提高当时萎靡不振的中央财政汲取能力，而且确实成为当时中国分税制的理论基础。另一项代表性成果是徐湘林教授的“国家治理能力体系”，虽然也研究“国家治理能力”，但落脚点则是“体系”，即其六要素论，落脚点似乎是“国家治理体系”的研究。

国内外的各种“治理”研究，如各种测量治理的指数，都是“体系”或“制度”的研究，虽然间或涉及治理能力，但国家治理能力不是其关注的重点。我个人认为，所有关于治理或国家能力的研究，在解释“中国性”即“国家治理体系与治理能力的现代化”上都有无力感，出现了理论与实践的巨大落差，因而需要建构一个系统性的国家治理能力研究框架。

1. 国家治理能力：结构性要素。

如本文所言，国家权力（政治权力）原理是理解国家能力的前提性知识。政治权力与国家能力的关系，在理论上和实践上依然值得继续关注。中国决策者事实上发现国家权力和国家能力不是一回事，因此才提出“国家治理体系和国家治理能力的现代化”。这里，国家治理体系相当于本文的国家权力，国家治理能力相当于国家能力。基于自己的实践和既有的知识积累，中国的政治家事实上已经认识到，仅有现代化的国家权力即国家治理体系并不管用，还必须有强大的国家能力即治理能力的现代化。这也是为什么在2015年联合国发展峰会上，习近平主席主张研究“发展能力理论”，而非西方的“发展理论”即今天所谓的治理理论。

国家治理体系（国家权力）是一种结构性关系，国家权力是一种“互动的制度化网络”。现代化的国家权力网络（体系）并不必然有好的治理能力，这是一个不难理解的经验性知识。现代性意味着同一性或形式上的一致性，越来越多的国家都自称自由民主政体，有多党制、议会、公民组织、竞争性选举、“人人平等”，等等，“现代性”要素应有尽有。但是，为什么各国在治理能力上有天壤之别？这就让我们不得不探究国家权力与国家能力之间的关系。

我们一般把国家能力理解为决策者（政府）将自己意志变为现实的能力。谈国家能力虽然难以脱离我们所处的现实境况，但还是要寻求一种可能的一般性原理。基于中国历史和现实，我认为国家能力至少要考虑以下因素：在国家—社会关系的维度上，包容和吸纳社会的能力，这是处理政治权力与社会权力（包括经济权力）的关系；在政体意义上，如何把一个国家的不同权力网络有效组织起来的能力，这是处理中央—地方、行政—议会等政治权力关系的能力；在政策层面，如何将自己意志变成现实，并得以有效执行的能力，这些必然涉及政治权力与经济权力、政治权力与社会结构的关系。这样，国家能力由体制吸纳力、制度组织力和权威决策能力构成，这些能力事实上是“主权者”协调各种权力关系的能力。

体制吸纳力。一种政治体制如果能够将社会力量和社会精英有效地纳入体制，让他们自觉地而非被强制地认同并效力这个体制，这样的政治体制就是强大的、有能力的。因此，体制吸纳力有些类似合法性概念，再次彰显了前述的意识形态权力的弥散性和牵引力价值。在古代中国，如前所述，政治权力的两个支点分别是儒家思想和官僚制，儒家思想有效地规制着社会秩序，而科举制则有效地更新着官僚制的能量。古代中国的政治制度，不管我们后人称之为什么，封建制或者专制主义，其体制吸纳能力是很强大的，为此才有延续了两千年的中华帝国，其中的核心就是儒家思想。这无疑是人类统治史上的奇迹，没有任何一家其他体制能够在一块领土上延绵两千年。

体制吸纳力事实上要处理两对关系，一是政治权力与基层民众的关系，这里主要是满足民众的民生能力；二是政治权力与精英阶层的关系，这里既涉及经济权力，也涉及意识形态权力，即如何通过话语论述能力而包容精英、尤其是知识精英阶层。比较而言，政治权力与精英阶层的关系最为复杂。其实，在精英层面，知识精英和财富精英的关系很复杂，既有冲突又有合作，从而直接影响着整体性精英阶层与政治权力的关系。

制度整合力。现代国家与古希腊城邦式国家相比，不但规模上有质的差别，比如中央—地方关系的出现；在国家的最主要要素即人口方面也有质的差别，比如同质化民族变为异质化，民族关系成为政治权力的重大挑战；权力维度上更是古代社会所未曾有过的多元化和复杂化，比如从单纯的一个层次的政治演变为国家—社会关系、中央—地方关系、政治—经济关系、以及传统意义上的行政—立法—司法关系。这样，如何把多层次、多维度的专业化制度有效地组织起来，就是对国家能力或治理能力的严峻挑战，其中单靠强制力是达不到目的的。

我们反复强调的是，国家能力是一种语境性、政策实践性很强的概念，因此我们只能在经验层面谈问题。在经验层次上，制度整合力的核心无疑就是政治制度的核心即政体，政体是把一个国家组织起来的根本性制度或者说手段。目前世界上典型的政体有两种，一种是代议制民主，一种是民主集中制。笼统地说，历史知识告诉我们，在历史上，代议制民主有成功的也有失败的，比如英国与20世纪30年代的德国；民主集中制也有得有失，比如中国与前苏联。因此，很难一概而论、简单评说二者之间的优劣。总体上说，代议制民主只是发达国家政治发展的结果之一，其早发优势来自其他很多因素；非西方国家的代议制民主基本上没有把哪个国家带上发达序列；中国的成功则来自民主集中制原则，把国家治理体系落实为国家治理能力的中介机制就是民主集中制。在中国，民主集中制不但是政体，也是一种政策过程。

 

政策执行力。这是观察国家治理能力的最直观的指标，即一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威意志。这样，权威的政策过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。

由于现代性政治讲的是政治的人民性或民主性，由此便以二分法淡化传统政治的关键即权威。没有权威，一个国家便不可能正常运转；相比较古代社会，复杂性现代社会更需要权威，有了权威，政府、国家才能正常存续。“民治”是农业社会的神话，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了让人又恨又爱的权威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的权威性。权威性直接表现在领导人的决策力，是否敢于担当，敢于负责。

权威的决策都能得到执行吗？答案是不乐观的，其中除了“互动的制度化网络”即利益联盟而形成的政策执行中的“否决点”，更有公务员队伍本身的能力和训练以及专业化程度。抽象的国家能力在很多时候依赖于公务员队伍的素质和专业化程度这种技术性难题。

由“体制吸纳能力—制度组织能力—决策执行能力”所构成的国家能力，分别对应于不同领域的权力，比如体制吸纳力不但有政治体制的开放度，还有意识形态的吸引力（话语论述能力）、对企业的财产权保护能力以及满足民生需求的能力；制度整合力不但仰仗政治权力的强度，还有制度本身的意识形态性质，比如是民本的人民性还是资本本位的利益集团性质，而这些是由诸多政治权力关系所决定的，比如政党政治关系、行政—立法—司法关系、中央—地方关系以及政治—经济关系；政策执行力在不同的政策领域可能具有不同的能力，不能笼统地说政策执行力强弱，这里区分的是常规性政策、产业政策和中国的弱项即资本市场。

 

 

如果说“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”贯穿了意识形态权力这个线条，现代社会各个环节另一不可或缺的线条就是民主。体制靠什么吸纳社会？需要民主这个制度形式，在中国尤其需要的是协商民主、基层选举民主和作为社会民主的社会自治；制度整合力同样离不开民主，在中国就是民主集中制；权威的政策制定过程虽然很重要，但必须充满协商以换取最大多数人的支持。

2. 国家治理能力理论的理论特性。

 

由体制吸纳力、制度整合力和政策执行力所构成的国家治理能力理论，首先是为了解决治理难题，因而是一种祛价值化的理论。在理论构成上，它是一种系统性理论，也必然是一种分层性理论，系统是由子系统、分系统构成的；分层性带来能力的非对称性。系统性—分层性—非对称性，有助于我们把脉一个国家治理能力的问题到底何在，而不至于笼统地停留在“提高国家治理能力”口号上，更有助于我们理解各种西方式的治理药方（即治理清单）可能完全南辕北辙。

祛价值化。冷战让人们生活在观念的世界里，意识形态话语无处不在。不得不说，从研究现代化的结构功能主义范式到研究民主化的转型学范式，都是典型的意识形态学，都是让非西方国家如何变成西方社会。结果，在话语上占据了道德高地的理论，并没有让世界变革更安宁更美好，反而是一地鸡毛。据此，需要寻找替代性的能够解决问题的理论范式。比较而言，如果说结构功能主义和转型学是“制造问题”的理论，那么，国家治理能力理论则是一种“解决问题”的理论。如前所言，任何国家都存在不同层次、不同领域的治理难题，很难笼统地说哪个国家的治理能力更强更好，都有值得改进和完善的地方。国家治理能力理论就是一种“因时因地”的实用性理论。这种实践性理论当然并没有或自由主义或西方中心主义的那种明确的价值取向，但是走向“善治”本身就是国家治理能力理论所追求的共同体的最高的善。

系统性。首先需要说明的是，这里的系统性无疑与戴维·伊斯顿的政治系统理论有一定的关联，比如“正—负反馈”概念，但是具体变量则与政治系统论有很大的区隔，对此无需详述。

一个社会治理出现问题，往往因无效政策或者政策得不到执行而体现出来。其实，政策执行力只是一种结果性变量。政策所以得不到或者不能有效执行，源自作为“主权者”的中央政府和政府部门出了问题。如果部门之间相互“否决”而中央政府又不能有效地协调，不要说执行政策，就是政策制定（即立法）都困难。这样的“弱国家”从何而来？不得不考察相应的社会结构。在一个前现代的不能组织起来的“诸侯化社会”，公共权力被“法定”分割，选举政治只不过强化了这种前现代的诸侯化结构。这是国家治理能力理论的“逆向”解读。

国家治理能力的“顺向”解读就是，社会结构制约了体制吸纳力。在一个各自为政的碎片化社会里，即在一个“普力夺社会”里，即使各结构性力量在价值观念上支持一个总体性的政治制度，比如代议制民主，但并不意味着这些“结构性变量”就是支持政治权力的，在很多未经革命改造的前现代社会中，社会结构和政治权力之间处于“断层”状态，代表社会底层的往往是“强社会”这样的“中介代表者”，而“中介代表者”和国家权力之间永远处于博弈状态。在孔飞力笔下的《中国现代国家的起源》里，这个问题直到新中国的土改之后才得到解决，从晚清到民国，各种强大的家族势力或者“士绅”一直在农民和国家之间起着“居间”作用，从而蚕食国家税收，并有力量组织农民消极或者积极地对抗国家。

在一个体制吸纳力存在问题的社会里，制度整合力必然不那么强。因为国家权力由经济权力、军事权力和意识形态权力所构成，“强社会”主导的政治属于一种“新世袭主义”，各种社会力量甚至可以拥有自己的军事权力，更别说经济权力和意识形态权力了，这在非洲的远未完成的部落制“国家”（算不上一个现代国家）处处可见。比如，在南苏丹这样的部落制国家，总统和副总统分属不同的族群，而且有各自的武装部队。

即使在西方的国家—社会关系中，如果精英阶级的力量太过强大，也会直接影响着制度整合力。福山所说的“否决型政体”，关键之一就是强大的利益集团以及在此基础上的极化政党政治。

据此，我们可以理解，治理能力的根源在于体制吸纳力，它直接塑造了制度整合力并决定了政策执行力。因此，看一个国家的治理如何或者治理能力的强弱，首先要从体制吸纳力着手。一个体制吸纳力强大的国家，基本上都是革命后社会结构（尤其是土地制度）改革的结果，美国那种未经革命而提前到来的现代性社会结构即平等化的社会，只能用“美国例外论”来解释，其他国家不可复制。这其实关乎如何看待革命问题。那些广大的亚非拉国家，虽然经历了民族解放运动，但是并没有触动既有的社会结构，尤其是土地制度，依然是结构性不平等，这样的社会对于政治制度的支持度基本上是碎片化的。

分层性。中国人常说的政府治理、经济治理、社会治理、文化治理等概念，并非分层性，而是领域性，而这些领域性的说法本身，并不会自动提升国家治理能力，或者说，即使在一个领域内的治理问题，也只能在分层性中找到答案。本文所说的分层性，不但包括体制性能力、制度整合力和政策执行力，其中每一项能力又包括若干层面的制度性能力问题。如果说国家治理能力是一个整体性概念，提升国家治理能力的办法只能在分层性特征中去寻找，这是理论分析的实践意义。

在体制吸纳力上，大概念是国家—社会关系，即如何处理国家与社会的融合性关系。但是，“社会”并非单一性概念，其中既包括社会弱势群体这样的典型的“社会”力量，也包括“强社会”诸如正常社会里的知识精英和企业精英，也就是说，当西方理论创造国家—社会关系这一范畴性概念的时候，理念的创造者诸如知识精英和财富精英把自己当作和国家对立的一极，等同于受国家压制的“弱者”，这显然掩盖了问题的真相。弱者和强者与国家之间的关系，是完全不一样的，因而其对国家或者体制的认同度也是不一样的。对于社会弱势群体而言，最重要的是作为社会权利的社会保障即生活安全和基本尊严；而对于强者而言，尤其是财富精英而言，其对国家或者体制的诉求更多，有时甚至追求“公权力”或者发挥着“公权力”的作用，进而期望取而代之。这些既是历史又是现实。因此，仅就体制吸纳力而言，政治权力面对社会弱势群体和强社会采取不同态度乃至不同的行为取向。哈佛大学社会学和北京大学国情研究中心的数据是，在中国，最支持体制的是社会弱势群体，哪怕他们曾是“群体性事件”的受害者；不满体制者，则是既得利益阶层。在我看来，在既得利益阶层中，知识阶层和企业阶层对体制的态度有差异，而知识精英的态度又是分裂的。

体制吸纳力的分层性问题意味着，对于不同层次的问题需要拿出不同的治理方案，没有一个可以统一适用的治理方案。对于社会弱势群体而言，治理方案就是社会相对公正和生活安全的保障；对于企业精英的诉求而言，产权保护和法治则是对策；而对于知识精英而言，如何建构一套让他们信服的话语体系则是当务之急，虽然他们中的绝大多数人并不能制造话语权但有能力传播话语权，因而客观上成为不同政治权力的认同者。

在制度整合力上，分层性更为复杂多元，其中既有传统的政治权力内在的关系比如行政—立法—司法的关系，还有民族关系、宗教关系、中央—地方关系，更有完全不同类型的政党政治关系。因此，我们不能笼统地说政治制度的问题，而负责任的说法是政治权力中的什么部位出了问题。不管什么制度，如果民族关系、宗教关系和中央—地方关系纠结在一起，都是对政治权力的极大挑战。比如，实行了代议制民主的“大中东”和其他转型国家，因为其异质化的宗教关系或者民族关系，不要说谈不上有效治理，普遍的结果是国家动荡不安乃至国家解体。又如，同样是现代性的政党政治，不同时代的政党性质是完全不一样的，从最初的利益集团党比如美国的政党、到后来欧洲的阶级政党、再到后发国家的民族政党以及建国党（如国民党和中共），这种历史语境下的政党所起的作用自然完全不一样，不能说哪家政党政治就是“科学化”的，其他政党非得学习这家政党政治，那样必然是南橘北枳。因此，千万不要以一种制度类型去套所有国家。几乎对于所有国家而言，最重要的就是如何提升制度整合力，而且没有一个政体类型能适用于所有国家的制度整合力提升。无论是过去的现代化理论还是当下的民主化理论，其企图都是以一种政体类型来解决所有国家的问题，无效治理是必然的。

制度整合力上的分层观，有助于学者从组织现实主义路径和“实践知识”去看待、分析问题，而不是以为有了一点书本上的“技术知识”就可以包打天下，没有能够包打天下的“技术知识”。

在政策执行力上，分层性意味着，政策是分类的，说一个国家在政策执行力上出了问题，并不是说在所有政策上都有问题。比如，美国被福山称为“否决型政体”，但是其对外政策、尤其是发动战争的能力，在行政和国会之间总是那么默契。政策执行力不但由利益集团化的社会结构（包括断层性的中央—地方关系比如印度）所影响和决定，更重要的是由历史时间性所造就的知识与能力的多少。人们普遍地认为中国政策执行力超级强大，以至于美国纽约时报的专栏作者弗里德曼呼呼美国做一天中国，哪怕仅仅一天。但是，在不少领域，比如产业结构的转型升级、资本市场的有效规制，都不是强政治权力和经济权力所能达成的。以资本市场为例，西方已经有200年的历史，而中国从1992年开始仅仅20年多一点，“时间性”决定了，中国在资本市场的人才、文化和规则都具有结构性缺陷，不是政治权力的主管意愿所能提升的。

非对称性。人口规模在5000万以上的中大型国家，都存在国家治理能力的挑战，从目前的北美、欧洲到中国再到亚非拉，都有发展能力不足的危机，都急需提升国家治理能力。因此，说谁强谁弱，都是相对的。这是在比较政治的意义上而言。就一个国家而言，国家治理能力在不同的层面表现出不同的能力；不同国家的非对称性是完全不一样的，一个国家之强则可能是另一个国家之弱，但并不能因此而移植，不能把以一个国家之强去克服一个国家之弱，社会结构和文明基因决定了“飞来峰”不管用。因此，非对称性特征只能体现在各国治理之中，需要各国经验去支撑这一理论特征。

就美国而言，虽然体系吸纳力似乎在1964年《民权法案》后得到解决，但随之而来的则是制度整合力问题。亨廷顿等人在20世纪70年代出版的《民主的危机》所提出的“民主国家的统治能力危机”就是针对越战后几何级数增长的利益集团而扭曲的公共政策。制度整合力的结构性问题，导致其公共政策“否决者联盟”所产生的“否决型政体”。好在美国社会活力无限，自治性的社会能够带来活力和发展。但是，如果被这套只有体系吸纳力而无制度整合力的制度推广到后发国家，必然是灾难性结局。

就印度、孟加拉、巴基斯坦等国家而言，国家治理能力的上、中、下游似乎都存在问题。在体制吸纳力上，社会虽然是支持代议制民主的，问题是族群化政党或者公民社会都是以自己为中心的，从而制约着制度整合力。印度的中央—地方关系被称为“三节棍”，政策连接不起来。就中国而言，强项是制度整合力，依靠的是民主集中制，但体制吸纳力中的话语权能力以及政策执行力中资本市场规制能力，都是结构性难题。

理论价值与实践意义。由体制吸纳力—制度整合力—政策执行力所构成的国家治理能力理论，以及这个理论特征中的系统性—分层性—非对称性，使得国家治理能力理论可以作为一个分析性概念或者分析工具，去比较研究世界政治，作为一种替代性的比较政治学研究范式。这样的研究范式更去意识形态化，是为了找到治理中的真问题。据此，各个国家的问题或者说治理难点是不一样的，没有一个包治百病的药方。在这个意义上，比较政治研究回到了亚里士多德式的学术传统———对158个城邦国家的解剖式研究，而不再是现代化理论和民主化理论指导下的观念化导向。历经意识形态化“范式”之苦的比较政治学，迫切回到其本来的位置，那就是为解决自己的问题而研究，而不是过去半个多世纪那样，研究是为了给别人制造麻烦。

由此而产生的政策性意义在于，只有从分层性和非对称性角度看国家治理能力，才能找到国家治理的症结所在，而不是笼统地呼吁“提升国家治理能力”，更不能因为有治理上的麻烦问题而打包处理，企图寻求一劳永逸的解决方案。历史已经告诉我们，在国家治理上，不存在这样的包治百病的政治方案。这就是为什么作为总体性方案的“现代化理论”和“民主化理论”在实践中陷入困境的根本原因，因此必须寻求替代性的研究范式。

 

四、世界政治（比较政治）研究的

国家治理能力视野　

 

国家治理能力视野下的比较政治（世界政治）研究与前述的两个统治性范式有着很大差异。如果说现代化理论和民主化理论是以西方的制度标准去度量其他非西方国家的好坏，那么国家治理能力理论则是把所有国家都置于一个水平线上去检测，看看各自的强弱和问题到底何在，是一种试图解决问题的方案。据此，本文以分层性指标去检验主要国家的政治制度和治理水平。

1. 体制吸纳能力的危机。

 

所谓体制吸纳危机就是现存政府既不能获得普通民众的支持，也不能得到精英阶级的忠诚，并丧失了意识形态权力。

40年前，亨廷顿在分析发展中国家政治稳定因素时指出，城市是动乱之源，但只要广大农村地区稳定，一个国家就不会发生真正的颠覆性变迁。这里讲的是一般民众、中产阶级与国家稳定的关系，这种判断对于很多发展中国家而言依然管用。但不得不说，并非都是如此。在信息化网络时代，城市中产阶级之于政治稳定是有直接因果关系的，比如“阿拉伯之春”均是城市中产阶级运动而导致的政权更迭。

城市中产阶级或之上的精英阶级为什么会爆发反政府的活动？不外有两点，一是体制本身的包容性，即亨廷顿所说的政治参与水平对于政治制度的冲击，政治制度如果不能包容新兴阶级，制度化水平就是脆弱的。所以，如何提高制度化水平即体制的包容性———吸纳力，是提升国家治理能力的一个重要方面。

体制吸纳力不但表现在制度化水平，还直接通过意识形态权力即该权力系统所提供的思想吸引力而实现。一般而言，对国内不同阶层的人而言，底层更显保守性，传统文化是他们的精神支柱；但是，对于中产阶级及一个社会的精英阶层而言，除了传统文化，他们还有更高、更多的政治诉求，而这些诉求通常是通过观念传递的。因此，如何提供有吸引力的意识形态，也是对国家治理能力的重大挑战。否则，即使把精英阶级纳入制度内，如果他们没有政治认同，依然是“身在曹营心在汉”。

在意识形态吸引力上，最成功的莫过于“独尊儒术”的观念建构，因此才有两千年传承的中华帝国，朝代变了，治道和政道都不变，这就是独一无二的统治史，也是古代社会统治能力的超级典范。

比较而言，在近代国际政治中，国家之间比拼的就是硬实力，因此赢家输家秉承的都是“永恒的利益原则”。但是，在二战之后即当代世界政治中，国家之间比拼的不但是“硬实力”，更是思想、观念的较量，结果就是美国“打赢了一场没有硝烟的战争”。

苏联的意识形态吸引力成问题，意识形态系统热衷的是根据马克思主义经典著作诠释的社会主义阶段论理论，认为已经走到社会主义的高级阶段。这个理论与老百姓、干部到底有什么关系？可以说处于一种理论的极度贫困状态。在此情况下，一帮读了西方经济学常识的“圣彼得堡帮”，以为新自由主义是拯救苏联的法宝，因此极力推崇私有化，他们先后轮流做俄罗斯的总理、副总理，为俄罗斯第一波、第二波私有化运动不遗余力。结果，连《金融时报》驻俄罗斯记者也看不下去了，认为是一帮强盗对一个脆弱国家的洗劫和瓜分，俄罗斯在20世纪90年代经历“失败的十年”。

与没有自己的经济学理论相比，更可怕的是没有自己的政治学理论。在改革遇到挫折之后，戈尔巴乔夫闭门造车，写出《改革与新思维》，提出公开化、透明化、民主化，企图以观念革命推动革命性变革，而不是对制度本身进行渐进的改革和建设。结果，从1987年起的“三化运动”，在短短的两年时间内彻底摧毁了苏共的合法性———两年时间内媒体开放，以痛斥社会主义为乐的知识分子获得了极大的满足感，因此他们是“三化运动”的马前卒，也大力支持煤矿工人，呼唤民主的大罢工。在那两年里，凡是批判的、反体制的，都是政治正确的，否则就是改革中的保守派，是反动派。

丧失了道德战场的戈尔巴乔夫，把激进的政治理论一步推到极端，即以民主化为名而移植一个西式政体模块，废总书记而改总统制。但是，尴尬的是，苏联的总统是议会间接选出的，而当时的俄罗斯共和国总统叶利钦是民选的，在民意上胜过戈尔巴乔夫。

这就是苏联从改革到解体的一般过程。在美国学术界，他们既谈苏联失败的制度原因，也讲戈尔巴乔夫个人和意识形态嬗变的原因，还讲大战略即美国的“星球大战计划”拖垮了苏联。国家兴衰肯定是综合性的原因，其中有主要原因和次要原因。遗憾的是，这样一个关乎国家命运、国家建设的宏大而精深的理论问题，在中国却变成了简单的政治标签。说意识形态原因，被贴上“左”的标签；说制度上的原因，被贴上“右”的标签。文革式贴标签的做法，丝毫不利于我们冷静、客观地分析苏联解体给予我们的国家建设启示。

事实上，正是因为意识形态丧失了吸引力，或者说因为“三化运动”而形成的从精英到普通民众的厌恶感和离心力，才有700万党员面对苏共解散无动于衷的局面。对此，不要抱怨苏共700万党员，而应该反思执政集团本身的作为，为什么在长达70多年的执政时间里都不能提出有新思想新概念新表述？相反，其对手美国不但占领了民主的道德高地即“自由民主”，甚至把这一理念嵌入其教材，进了课堂，入了脑子，甚至洗了全世界读书人的头脑，全世界的政治学研究紧跟美国政治学而变成了民主化研究。

一句话，体制吸纳力不但要求制度包容性，更要求意识形态吸引力。能否提升国家治理中的这两大能力，是衡量国家治理能力的关键指标。

2. 制度整合力的危机。

 

晚清中国，从财政总量，到百姓与精英阶层对“大清”的忠诚度，都没有大的问题，但为什么依然政权不保？我认为关键在于组织制度：社会力量的能力遇到前所未有的危机。这种情形并不鲜见，比如在很多发展中国家，精英阶层在意识形态上也是高度认同转型后的自由民主，尤其是在印度、巴基斯坦、菲律宾这样的国家，但为什么就是难以实现有效治理？ 关键在于整合制度的能力上。

现代国家的权力结构问题。制度组织能力的危机首先来自政治权力的结构性问题。产生于前现代的农业社会的政治结构，诸如三权分立与权力制衡，尤其是美国式三权分立，是否已经出现了危机。福山称美国的政治制度是“否决型政体”，即总统或行政机构在很多时候、很多方面都不能施政。原因则在于，首先是政治司法化，即政策的形成往往要通过个人诉讼而经历漫长的司法过程，司法裁判成为案例，即所谓的普通法中的案例法原则。这样，司法权事实上享有了制定政策的权力。其次则是以利益集团和政党政治为主体的党争民主。议员代表民意，是理论上的抽象，而在实际上就是代表碎片化选区的选民的碎片化利益。选民利益至上，必然以政党政治形式表现出来，结果便是议会中的不妥协的党争。代议制民主在过去运行得不错，在我看来有两个原因，一是政治中的人民性还不充分，而越战、尤其是石油危机之后的西方，呈现了“参与内爆”的局面，利益团体呈几何级数增长，利益之争更加白热化。第二个原因则是，冷战结束使得外部安全因素褪色，冷战时期尚可一致对外，而当“敌人”消失后，内部关系就更加肆无忌惮地白热化。这样，在英国首相布莱尔看来，议员为了再次当选而刻意扩大自己选区的特权，讨好自己的选民。这样，理论上的民意代表，就变得为特殊利益而死缠乱打。人们都意识到这是“民主的危机”，但固化的利益结构决定了谁也不可能去改革结构性问题。

不同于农业时代的是，现代社会对政府职能的要求特别广阔，从国家安全，到经济发展，再到社会福利，以及应对形形色色的“风险社会”，都需要政府高效而有力，但是变化了的时代和变化了的政治结构，都使得政府的治理能力远远跟不上，出现治理能力的危机即“民主的危机”。其实，早在《变革社会中的政治秩序》中，亨廷顿就指出：美国政体是“都铎式政体”，即属于前现代社会的，其中一个典型特征就是政治司法化。在农业社会，一切按约定俗成的习惯，所谓的“习惯法”，代表着不变。而在现代化社会，变革随时发生，而推动、适应变革力量的则是政府。当一切按照司法至上原则行事时，事实上就剥夺了政府应对现代化的能力。这应该是“否决型政体”的根源，即形成于前现代社会的政治体制已经严重不适应现代社会的需求。就是这样的政体，居然被视为“历史的终结”。其实，早在20世纪70年代的《民主的危机》中，亨廷顿就指出，“在美国，民主力量给民主的统治能力制造了一个问题”。

“强社会”中的弱政权。很多发展中国家就是按照代议制民主这个理想设计去建构自己的国家的，这些国家因此陷于永恒的因国家权力危机而必然导致的治理能力危机之中。

代议制民主遭遇到“强社会”时，政治权力危机以及由此而来的治理能力危机就是必然的。在“普力夺社会”，即各政党、利益团体、个人都人人为私的社会里，各力量参与政治之目的从来不是公共性，而是利用公权力而切割蛋糕。在这样的发展中国家，结果必然是“政治衰朽”而不是政治发展。亨廷顿的研究给流行的、乐观的发展主义当头棒喝。

在亨廷顿的国家主义理论基础上，米格代尔则全面、系统地考察了印度、埃及、塞拉利昂等发展中国家的国家—社会关系，结果发现政治权力处于“强社会”的网络中而被捆住了手脚，地主、贵族、军阀、资本家、部落酋长等“强社会”让国家寸步难行。结果作为一种回应，国家也不得不像“强社会”一样重用“生存政治”即事实上的丛林规则。在“强社会”或“普力夺社会”中，政治权力本身就是没有权威，谈何国家治理？亨廷顿早就观察到，在未经现代化的前现代社会搞选举，选举民主只不过是强化了固有的社会结构。确实，在菲律宾、巴基斯坦这样的国家，选举强化了封建制或宗教势力。

 

现代性政治意味着人民性或民主性，现代性政治是不容回避的。但现代性政治的追求不能淡忘政治的传统性即政治权威，离开政治权力的传统性即基本秩序，人类就难以在现代性中存活，或者说失去传统性的现代性政治，有可能带给人类更多的危机。从西方的政治体制危机，到很多发展中国家的社会结构所形塑的政治权力危机，都是与现代性形影不离的治理能力危机。换句话说，当中国提出国家治理能力现代化时，并不只有我们面临治理能力的挑战；需要提升治理能力的任务是世界性的。

3. 决策—执行能力的危机。

 

政治权力结构的危机必然会包含着决策—执行能力的危机，或者说决策—执行能力的危机是国家治理能力的结果性过程。尽管如此，还是有必要专门讨论决策—执行能力与国家治理能力之间的关系，因为国家治理能力的危机不但是结构性的，还是能动性的，即“人”很重要。

 

（1）决策能力的危机。

 

首先，决策者是如何产生的，决定了其决策能力。到目前为止，世界上产生领导人的办法主要有两种，一是代表制民主中的竞争性选举，一是民主集中制下的选拔—选举制度。在竞争性选举中，一个流行的说法就是选举不一定会产生最有能力的领导人，但绝不是最差的领导人。这种说法并不准确。因为，在现实政治中，不但选举出太多的坏人，比如希特勒和陈水扁，也可能选举出无能之辈，无论谁上台执政，都不是能解决问题的有能力的领导人。为何选举总是产生平庸之辈，关键在于，选举政治就是“表演政治”，谁能说会道、能鼓舞人心就能当选，最典型的莫过于奥巴马。同时，在民粹主义政治中，有道德污底的人是不会把自己亮于聚光灯下的，那些最有能力的人因而并不愿意参与竞选。

其次，即使是有能力的人当选，面对党争民主之类的政治结构，决策者也很难有所作为，“否决型政体”生动地证明了决策者的无能力感。历史制度主义的“否决点”理论以及大量相关的经验研究，给予有力证明。

 

（2）执行能力的危机。

 

即使拥有自主性的决策权威，比如一个强势领导人，也可能面对以官僚制为主体的执行系统的问题。在很多发展中国家，国家建设中的一项重要的制度短板就是缺少训练有素的、怀有职业精神的从中央到地方的公务员队伍。这样，发展中国家在转型之后，民主很发达，而行政很落后。民主是用来产生权力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去执行。关键在于，发展中国家的官僚制晚于民主制，而民主选举进一步强化了既有的古老的社会结构，社会势力在选举中通过恩主庇护等“生存政治”而变得更强大，结果便是脆弱的执行机构面对的是强大的民意机构和社会势力的双重压力。这是结构性的执行能力危机。

执行能力危机的另一个重大来源是如何监管资本这一老问题。资本权力对发展中国家的政府威胁更大，在20世纪90年代，从南美到东亚再到东欧和俄罗斯，各国政府都败于国际资本。

资本市场游戏规则对包括中国在内的发展中国家构成了随时爆发的危机。学习资本市场的技能，不是靠主观意愿能得来的，需要大量的专业化队伍，而这支专业化队伍不仅要有长期的、一代又一代的专业训练，还需要自主性即不被“洗脑”的经济卓见。就此而言，时间很短、力量相对较差、专业化程度不高的发展中国家的政府主管部门，随时面临着索罗斯、罗杰斯等这样的“金融大鳄”的洗劫———而且是合法的洗劫。

如果说发达国家的危机主要是来自结构性约束下的决策能力的危机，而很多发展中国家的危机则是双重性的，既有结构性约束下的政府权威不足的危机，更有因国家建设的时序错位即民主建在官僚制之前而导致的公务员队伍能力的危机，而当这支专业训练不足的公务员队伍面对经验老道的国际资本力量的挑战时，作为政策执行部门的监管部门往往是显得心有余而力不足，比如中国刚刚经历“2015股灾”。

 

结语

 

如前述的本文两个宗旨，马基雅维利式政治关怀和学术理论建构。大国兴衰不但有保罗·肯尼迪所说的扩张过度所致，苏联解体则提供了一个全新的案例，那就是对政治学基本原理的认知出了问题而犯下颠覆性错误，苏联败于政治学常识性知识。因此，尽管代表着思维方式更新的新概念在花样翻新，但事关国家存亡的基本道理并不会因新概念的出现而消失。在人人谈“治理”的时代，第一重要的还是作为国家治理的统治权。这应该是政治家所关心的问题。

对于政治学学者、尤其是比较政治（世界政治）学者而言，我们一直生活在由观念虚构起来的“时代主题”并推进这些“时代主题”的研究范式中。如果说美国人是把严肃的政治问题以精致的学术方式护卫，包括中国人在内的非西方国家的学者则真心地把美国式学术当成了严肃的学术，以美国人的思想范式去看待自己的政治问题，这无疑是“殖民化问题意识”，深受现代化理论和民主化理论熏陶出来的中国政治学毋庸讳言这种现象。结果呢，无论是现代化还是民主化，都不能有效地解决非西方发展中国家的发展问题，因为这些理论都不能提供非西方国家所需要的发展能力问题。原因或许在于亨廷顿所言：“美国人从未为创造一个政府而担忧。这一历史经验的差距特别使他们看不到在处于现代化之中的国家里奠定有效权威方面的问题”。中国推出的“国家治理2017年第1期21体系和治理能力的现代化”所诱发的学术界的热切回应，不应该只停留在口号上，需要建立起研究发展能力的理论。本文所提出的国家治理能力理论以及其系统性、分层性和非对称性等理论特征，既是学术分析概念也是政治实践问题，期盼能对理解发展能力有一定的助推作用。

和其他社会科学理论一样，本文所建构的国家治理能力理论也有一定的“地方知识”的味道，从中国历史文化—政治实践出发而建构理论，这是难以避免的，因为社会科学本来首先就是要回应或解决自己的问题。基于中国经验的“地方知识”能否像西方社会科学那样做到普遍性，不但是随着物质文明拓展而传播的结果，也有赖于学术共同体的形成和学界的一致性努力。1965年美国政治学会主席戴维·杜鲁门在就职演说中的呼唤值得中国学人深思：政治学应该像经济学一样使用共同的范式而滚滚向前，而不能再因学科内部的争论而内耗。今天中国的政治学境况和当时美国政治学有几分相像，当然我们也深知中国人达成学术共识的困难。

 

文章来源：

《关于国家治理能力的一般理论——探索世界政治(比较政治)研究的新范式》，原载于《教学与研究》2017年第1期。