崔守军 | 全球清洁能源转型与中国技术标准话语权建构

2022.08.10 来源：人大国关

内容提要

第四次工业革命推动能源消费从化石能源向清洁能源转型，引发新能源技术知识体系及能源治理规范的变化。在世界政治博弈中，技术标准与知识产权和技术壁垒紧密关联在一起，成为国家参与全球竞争、控制产业链、占据优势地位的柔性工具。中国清洁能源产业开发利用规模居世界第一，但在国际标准制定方面的话语权和影响力相对滞后。在国际标准化治理中，ISO和IEC作为全球性国际组织是国际标准的主要制定者，国际清洁能源组织则是国际标准的推动者。积极参与国际标准化治理是提升中国清洁能源治理话语权和主导权的必由之路。中国应加强与全球性和区域性标准组织之间的互动合作，鼓励一流能源企业将技术创新与标准创制融合发展，推动中国标准对接“一带一路”沿线国家。

关键词

能源转型；能源治理；技术标准；国际标准化；话语权

作为应对气候变化和能源危机的必由之路，当前全球能源消费结构正处于由传统化石能源向清洁能源转型的关键时期。一方面，清洁能源发电大规模开发利用已是大势所趋。根据《BP世界能源统计2021》披露数据显示，2020年全球一次能源消费中清洁能源的比重为16.9%。另一方面，全球气候治理推动全球能源消费向清洁能源转型。目前，全球已有逾120个国家和地区作出“碳中和”承诺。2021年4月习近平主席在领导人气候峰会上指出，中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，向全世界庄严宣告中国将为全球清洁能源治理、气候变化作出更大贡献。国际组织在全球清洁能源治理中扮演了关键的角色，是中国建构清洁能源国际话语权的重要场域。当前，中国在清洁能源领域的技术创新飞速发展，但在全球清洁能源标准化治理中的制度性话语权仍相对滞后。2021年10月，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，要求各部门、各行业建立健全碳达峰、碳中和标准，积极参与国际标准化治理，推动关键技术领域的中国技术标准成为国际标准。在技术创新推动全球向清洁能源转型的大背景下，厘清清洁能源领域国际组织发展现状及国际标准制定的演变逻辑，有助于提升中国在全球清洁能源治理中的话语权和主导权。

一、技术变革

推动全球清洁能源转型

能源是人类社会生存和发展的物质基础，而重大技术变革是推动能源转型的核心推动力。基于技术变革的不同路径，哈佛大学教授迈克尔·图什曼（Michael L. Tushman）将技术变革区分为“能力增强型”和“能力摧毁型”两类。“能力增强型”是缓慢的、渐进式的技术变迁，表现为对原有技术和用途的扩展，以美国页岩油气开发为代表的非常规能源和以清洁燃煤发电技术等为代表的应用型技术属于“能力增强型”的技术创新。“能力摧毁型”是突破性的、革命性的技术变革，又被称为“颠覆性技术”，即打破原有的技术轨道，使原有的技术生命周期断裂，并创建新的技术轨道。在新能源领域，以风能和太阳能等可再生能源和以新材料技术、储能技术为代表的应用型技术的发展则属于“能力摧毁型”的颠覆性技术创新。

从能源利用的演进历史看，人类经历了三次能源转型。第一次是19世纪末蒸汽机技术应用推动“薪柴时代”向“煤炭时代”转型，第二次是20世纪中叶内燃机技术应用推动“煤炭时代”向“石油时代”转型，第三次是当前第四次工业革命技术应用推动“石油时代”到“清洁能源时代”转型，即太阳能、风能、生物质能、氢能及可控核聚变等技术与数字化深度融合，带来清洁能源领域的重大变革。一般而言，能源转型会引发能源结构和能源系统两个层面的重大变化。能源结构层面的变化表现为能源消费结构的变化，即新型能源开始逐步取代原有能源的主导性地位；能源系统层面的变化表现为能源生产、储运、消费相关的物理设施、技术、知识体系以及与能源治理的政策、制度与规则的变化。当前，第三次能源转型正处于纵深演进之中，“清洁能源时代”的到来决定了清洁能源将逐步取代化石能源在能源消费结构中的主导地位，进而引发新能源技术、知识体系的变迁以及能源治理制度与规范的变化。

应对气候变化挑战的压力正在加速推动全球向清洁能源转型的进程。《巴黎协定》是《联合国气候变化框架公约》197个缔约国达成的一项具有法律约束力的国际协定，核心目标是鼓励使用低碳能源来减少温室气体排放，旨在到本世纪末将全球气温升幅限制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内。为了使全球平均气温保持在比工业化前水平升高不超过1.5℃的水平，全球必须于2050年实现“碳中和”。所谓“碳中和”，是指在一定时间内直接或间接产生的二氧化碳和温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，以抵消自身产生的二氧化碳或温室气体排放量，实现正负抵消，达到相对“净零排放”。目前，已有120多个国家承诺“碳中和”，中国、美国、欧盟及日本等世界主要经济体均已作出“净零排放”政策宣示。据国际能源署（IEA）在2021年9月发布的数据，由于能源部门占当今温室气体排放的约四分之三，全球约三分之二的电力仍来自于燃烧化石燃料，因此要在2050年之前达到这些气候目标，至少需要将80%的电力转向低碳能源。

当前，全球正处于从高碳向低碳及零碳转型的关键历史时期，世界大国围绕“碳中和”将开启一轮新技术和新产业的竞赛。一方面，由传统化石能源转向清洁能源，意味着依靠化石能源开采为基础的能源行业将转变为一个主要由技术创新驱动的部门。新材料和新技术工艺的突破，可以减少对特定能源资源的依赖。另一方面，各国政府竞相出台鼓励新能源产业发展的政策，大力推动清洁能源技术创新，在提升自身能源安全的同时，加大对清洁能源治理领域话语权和主导权的争夺。“碳中和”在推动绿色经济复苏的同时，将促进包括能源、制造、科技、消费等众多行业的价值链重构。如何在能源技术创新的基础上，提升中国技术国际影响力，事关中国能源企业能否实现从“装备制造走出去”到“技术标准走出去”的提质升级，也是我国从清洁能源大国迈向清洁能源强国的必由之路。

二、国际标准

与全球清洁能源技术话语权

标准即规范，是现代社会人类开展经济活动和社会活动的准则和依据。对生产性活动而言，技术标准是为遏制低质量、不规范生产而制定的最低规范。在全球化时代，技术标准与知识产权和技术壁垒紧密相关，是跨国公司参与全球竞争、控制产业链、获取高额利润的重要手段。在世界政治博弈中，技术标准已经成为国家参与全球竞争的核心要素之一，是国家在国际舞台上占据控制和主导地位的柔性工具。将标准予以规范化的行动即为“标准化”，“标准化”行动一般由国际标准组织完成。国际标准组织是在国际范围内制定协商一致的标准的组织。国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）和国际电信联盟（ITU）是全球最具权威和影响力的三大国际标准组织，这三大组织制定的标准对全球经济一体化和国际贸易的融通发展具有重要的推动作用。

从价值取向上看，技术标准具有两重性。一方面，技术标准是世界的“通用语言”，促进了全球经济分工与产业协作，推动了贸易的全球发展和资本的全球配置；另一方面，技术标准又是发达国家控制全球技术输出与转让的重要手段，也是欠发达国家难以逾越的技术壁垒和产业壁垒。一般而言，一国在清洁能源技术领域国际话语权的大小，主要体现在两个层面：一是能否将国内清洁能源标准转化为国际标准，二是能否将自身专利纳入国际标准中，以获得国际承认。美国早在1980年就出台《美国标准化战略》以推动将本国专利纳入国际标准之中，旨在强化美国的技术优势和产业链控制权。在2001年加入WTO后，中国对标准化工作的重视程度日益提高，2010年以来中国积极推动将本国专利纳入国际标准，目前已初见成效。

清洁能源领域的国际通行标准一般由ISO和IEC两个国际标准化组织建立，同时区域性组织、非政府组织也活跃于标准制定过程之中。由于技术标准的参与者众多、利益取向不同，导致技术标准的形成需要经历复杂而漫长的博弈过程。以核安全标准ISO 19443的制定过程为例，可以梳理出法国将核能安全标准国际化的实施路径。2018年5月，国际标准化组织发布的ISO 19443：2018标准，这是法国核工业企业阿海珐集团（AREVA）与法国必维国际检验集团（Bureau Veritas）共同推动的结果，该标准的出台经历了以下两个步骤。第一，阿海珐集团和必维集团于2011年共同创建非政府国际标准化组织核能质量标准协会（NQSA），并发布核工业、核设施的行业标准NSQ-100。NSQ-100行业标准主要基于ISO 9001：2008标准，补充融入了国际原子能机构（IAEA）GS-R-3（2006）以及美国机械工程师协会ASME NQA-1（2008）的核行业相关特定要求。第二，2018年，NQSQ组织推动ISO第85技术委员会在NSQ-100的基础上，基于ISO 9001：2015补充融入了IAEA GSR Part 2 （2016）以及ASME NQA-1（2015）的核行业相关特定要求，最终形成了ISO 19443：2018。由此可见，在能源领域形成国际标准的过程依次是：（1）企业提案；（2）通过非政府组织设立行业标准；（3）ISO/IEC等国际标准化机构吸收清洁能源国际组织意见；（4）最终核准发布国际标准。

西方发达国家在国际标准制定中拥有主导权和话语权，而发展中国家大多处于被动的地位。例如，在ISO的165个成员国中，少数发达国家主导制定的标准数占了标准总量的95%，其余国家主导的标准数仅占总量的5%。究其原因，主要有三：一是发达国家的产品和技术具有事实上的垄断地位，推广其标准符合市场的需求。欧美与日本等发达国家的企业是国际市场的开拓者，其产品与技术行销全球的同时，国内标准也输出至发展中国家市场。二是发达国家企业谋求技术垄断意愿强烈，以保障自身的竞争优势。在新兴产业中，优势企业将不遗余力地使自身技术成为标准，从而限制后来竞争者的市场空间。三是发达国家是国际标准组织的主要经费提供者，在秘书处和专业委员会担任领导职务的人数多，通过非政府组织和游说网络影响着国际标准的制定过程。相反，高昂的成本、有限的创新能力、不充分的代表性制约了绝大多数发展中国家参与国际标准的制定。

当前，加快推动中国清洁能源标准的国际化进程恰逢其时。从外部环境看，第四次工业革命预示着国际标准格局的新一轮洗牌。随着清洁能源产业向数字化、网络化的快速发展，新型专利技术不断推陈出新，国际清洁能源产业的新标准也会层出不穷。推动中国清洁能源标准上升为国际标准，既能激励中国能源科技自主创新步伐，打破西方标准的市场垄断地位，又能推动中国能源企业“一带一路”产能合作进程，提升中国在国际产业链分工中的主导权。从内部因素看，随着中国清洁能源技术实力进入世界前列，如何将技术等“物质性权力”转化为“规范性权力”国际影响力，事关中国企业“走出去”的成效。为此，需高度重视标准化国际组织与清洁能源国际组织的作用。

三、国际组织

成为清洁能源标准博弈舞台

国际组织作为能源治理和多边合作的重要平台，对于清洁能源领域国际标准的制定至关重要。清洁能源领域的标准呈现出多元化与碎片化的特征。根据覆盖范围的不同，可将清洁能源标准分为全球标准、区域标准、国家标准与行业标准。全球性的标准一般由ISO、IEC及行业性协会制定，而区域性的标准主要由地区性的国际组织制定。

首先，ISO和IEC作为全球性国际组织是国际标准的主要制定者。ISO是独立的非政府组织，其成员涵盖165个国家的国内标准化机构，宗旨是设立基于共识、与市场密切相关的全球标准，以推动技术创新。与ISO类似，IEC也是独立的非政府国际组织，其宗旨是建立统一的国际标准以保证电力设备优质和电力交易通畅。目前，有86个国家的国内标准化机构是IEC的正式会员，另有87个机构是IEC的非正式会员。正式会员有权利派遣专家参加委员会会议和担任IEC的管理职位，而非正式会员只能参加部分会议，不能参加组织管理事务。IEC的主要职责在于出台关于电力设备、系统、安装、服务的标准，供国家与企业使用。目前，可再生能源领域超过半数的标准由IEC制定。在制定标准内容上，IEC主要建立与电力设备相关的标准，而ISO发布的标准范围更广，涉及核能、合格性评估等多个方面。

其次，区域性国际组织是国际标准的倡议者和推广者。标准一体化是区域一体化的重要环节。区域性组织要么向区域内国家引进ISO与IEC标准，要么在此基础上制定符合本地区发展实际的标准，以保护区域内国家与企业利益。由于国际通行标准是产业的最低标准，欧盟等一体化水平较高的区域一体化组织往往建立更高标准，并强制区域内成员国实施；而非洲等发展程度较低的区域一体化组织往往直接引进国际标准。虽然区域性标准客观上有利于标准的扩散，但是区域标准林立引发保护主义与南北发展鸿沟。

再次，非政府组织本身也参与清洁能源国际标准的制定和推广。行业协会等基于自身的专业属性，常常独立制定标准并参与质量评估。值得注意的是，非政府组织在标准事务上往往受到外部利益相关方的影响。例如，美国最大的标准化非政府组织美国材料与试验协会（ASTM）曾多次在加拿大、非洲、拉丁美洲和亚太地区国家举办会议，与美国国家标准协会（ANSI）一道推广ASTM标准。总而言之，与ISO和IEC等国际标准化组织不同，区域性国际组织与非政府组织往往基于自身的利益考量选择性推广国际标准。

最后，国际清洁能源组织同样是国际标准的推动者。国际能源署（IEA）、国际可再生能源署（IRENA）与IEC/ISO合作紧密，意在通过标准一体化推动全球清洁能源产业的发育和清洁能源市场的发展。2016年国际能源署与IEC/ISO通力合作，在经合组织（OECD）国家内部设立清洁能源标准。国际可再生能源署（IRENA）的成立目的在于推动可再生能源技术创新，从而扩大可再生能源市场的规模。促进全球清洁能源的标准化和规范化发展，能够提升客户、投资方、金融机构的预期，从而最大程度推广可再生能源。在核能利用方面，IAEA与标准化组织合作，推广核安全标准。IAEA文件的报告是ISO和工业标准的重要参考。IEC第45技术委员会与IAEA合作，推出核电站的网络安全标准。由此可见，国际清洁能源组织在标准制定与普及中间接发挥塑造作用。

四、中国清洁能源

标准化话语权的提升路径

近年来，中国在清洁能源领域技术标准话语权稳步提升。中国于1957年和1978年先后加入IEC与ISO，并于2008年和2011年先后成为ISO与IEC的常任理事国。据ISO披露的数据，从1947年ISO成立至2000年，中国制定的国际标准数量为13项；而2001年至2015年，中国制定的国际标准数量实现跨越式增长，达到182项。随着2013年“一带一路”倡议的提出，中国能源企业“走出去”步伐加快，提升中国技术话语权，打造高层次竞争优势势在必行。自2015年开始，在三大标准化组织中都有中国人担任领导职务，这是历史性的突破。自2016年起，中国就与IEC紧密合作，积极推动清洁能源并网标准的制定和实施。2020年，中国华能集团董事长舒印彪正式就任IEC主席，这是IEC成立112年来首次由中国专家担任最高领导职务。在IEC的技术委员会和分委员会中，来自中国政府、企业和科研机构的注册专家达2000余人，中国在可再生能源和电工领域的影响力和话语权不断提升。然而，与美国、欧洲和日本等发达国家和地区相比，中国在国际标准制定中的影响力还有较大差距。中国是ISO的六大常任理事国之一，但中国制定的标准数量占ISO标准总数不足1%。ISO的首任中国籍主席张晓刚指出，中国国际标准化参与度不够、整体水平不高、国际标准化治理的话语权不足。提升中国在清洁能源领域的标准话语权，应着重从以下三个方面发力：

第一，积极参与国际标准化治理，加强与全球性和区域性标准组织之间的互动合作。中国是ISO和IEC常任理事国，截至2020年底，中国已承担ISO、IEC技术机构主席副主席75个、秘书处75个。基于常任理事国的责任和义务，中国应深入参与《ISO战略2030》的制定和ISO规则及程序的调整，深度参与IEC治理体系变革和IEC新战略规划制定。在全球层面之外，中国还应拓展国际标准化交流合作范围，加强与区域性标准化组织之间的联络沟通。为此，中国应积极参加太平洋地区标准会议（PASC）、亚太经济合作组织标准与合格评定分委会（SCSC）、泛美标准委员会（COPANT）等区域标准化活动，深化与欧洲、海湾阿拉伯国家等区域标准组织合作。

第二，大力鼓励一流企业将技术创新与标准创制融合发展，争夺清洁能源国际标准化制高点。中国清洁能源产业开发利用规模居世界第一，是全球最大的清洁能源市场与设备制造国。以光伏行业为例，中国生产的光伏电池和组件占全球市场的70%以上，产品出口近200个国家或地区。中国每年新增光伏装机容量超过40GW，累计装机容量超过200GW，均为全球第一。虽然中国是全球光伏生产和应用大国，但标准创制却相对滞后。在中美战略竞争加剧的大背景下，中国当前亟需创制高质量光伏领域标准以在全球光伏行业夯实优势地位。在清洁能源领域，面对西方跨国公司“技术专利化、专利标准化、标准全球化”的竞争趋势，中国光伏和其他新能源企业应将技术创新与标准创制结合起来，利用原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新中形成的自主技术创新技术，加大对国际标准的研究、培育和创制，从而在全球新能源产业链中占据主导地位。

第三，加强中国标准的外文翻译，推动中国标准对接“一带一路”沿线国家。由于历史原因，英语、法语在“一带一路”国家广泛引用，有的甚至是官方语言之一。沿线国家大型项目的技术人员普遍接受西方教育，倾向于采纳欧美标准。由于中国国内标准还不够完善，企业标准化水平、质量技术与国际先进水平存在差距。在中国标准“走出去”过程中，标准外文版翻译的步伐也远远赶不上中国企业的标准化需要。日本、德国、韩国的标准英文版率均达到40%以上，中国尚不足5%。因此，在“一带一路”建设推进中，应注重提升中国标准在“一带一路”沿线国家的适应性和普及度。通过深化中英、中法、中德、中俄等标准化合作机制，大力推动相关专业领域标准化双多边合作，促进中外标准战略对接。

从能源演进的历史看，重大技术变革是驱动能源利用形式迭代升级的核心推动力。当前，第四次工业革命推动能源消费从“石油时代”向“清洁能源时代”纵深转型，清洁能源将逐步取代化石能源在能源消费中的主导地位，引发新能源技术知识体系及能源治理规范的变化。在全球化时代，技术标准与知识产权和技术壁垒紧密相关，成为国家参与全球竞争、控制产业链、占据优势地位的核心要素之一。国际组织作为能源治理和多边合作的重要平台，对于清洁能源领域国际标准的制定至关重要。在国际标准化领域，ISO和IEC作为全球性国际组织是国际标准的主要制定者，区域性国际组织是国际标准的倡议者和推广者，而能源行业性组织和国际清洁能源组织则是国际标准的推动者。中国清洁能源产业开发利用规模居世界第一，但在国际标准制定方面的话语权和影响力仍远逊于西方发达国家。提升中国在清洁能源领域的话语权，一方面应积极参与国际标准化治理，加强与全球性和区域性标准组织之间的互动合作，另一方面还应鼓励一流能源企业将技术创新与标准创制融合发展，积极推动中国标准对接“一带一路”沿线国家。

文章来源：

人民论坛2022年5月16日