林红 | 困于民粹主义与新自由主义之间：拉丁美洲的发展选择问题

2022.09.29 来源：人大国关

21世纪的世界政治充满着各种变革性的力量，其中，民粹主义的强势回归带来了思想格局和力量格局的重大改观，被视为当代世界的重要政治图景之一。2008年金融危机爆发，新自由主义主导下的经济全球化陷入困境，反全球化运动席卷全球，在其中，民粹主义浪潮不仅激越喧嚣而且追随者众。民粹主义对新自由主义和全球化的反抗，被视为这一时期西方政治动荡的重要根源。

然而，在民粹主义与新自由主义最早展开博弈的拉丁美洲，二者的关系要复杂得多。在拉美曲折动荡的现代化进程中，民粹主义的实践远早于新自由主义，以庇隆主义、瓦加斯主义为标签的经典民粹主义早在20世纪30-60年代就已经成为政治主流。1949年，阿根廷经济学家劳尔.普雷维什提出“中心—外围”理论，确立了依附论的经济学核心；在依附论指导下，进口替代工业化成为主导性经济战略，干预型国家成为拉美左翼政府追求的目标。进入70年代后，随着拉美国家的军人政府纷纷上台，经典民粹主义逐渐退潮，官僚威权主义则极盛一时；80年代的拉美虽然在政治上开始了民主化转型，但经济上却陷入了停滞、衰退。由于进口替代战略和石油危机共同将拉美拉入了长期的经济低迷和主权债务危机，80年代末，美国和国际货币基金组织等金融机构为拉美设计了新自由主义的市场化改革方案，从此，“一个幽灵，一个自由主义、开放市场和强调竞争的幽灵”，开始在拉美地区徘徊。然而，令人始料未及的是，新自由主义改革仅仅十年左右，拉美又重新陷入增长缓慢、债务危机和政治动荡的发展困境，激进左翼民粹主义和干预型国家发展战略得到了重登政治舞台的机会，民粹主义与新自由主义的博弈进入新阶段。2019年，拉美国家的市场化改革引发了智利30比索危机等一系列政治动荡，拉美的发展选择问题再次摆在世人面前。

从发展道路的选择而言，民粹主义和新自由主义是解决拉美发展困境的两套对立方案，分别受到国家与市场两股力量的支配，代表着两种完全不同的政治经济立场，但就结果而言，都无法实现拉美地区整体的、持续的经济振兴。拉美的发展困境究竟是因为新自由主义的水土不服，还是因为民粹主义的激进议程，这个答案或者需要深入到二者长达三十年的博弈历程中寻找。

一、缘起：拉美的新自由主义改革及其挫败

拉丁美洲发展受阻和长期落后是一个全球关注的重要问题。拉美各国在19世纪初期相继获得独立并开始现代化转型，但是，令人一言难尽的是，这个资源富饶的地区经过100多年的现代化发展，竟然与世界主要经济体的差距越来越大，陷入增长缓慢、经济危机、政治动荡轮番上演的发展怪圈之中，受到贫困与不平等问题的长期困扰，有学者把这种现象称为“资源诅咒”。根据安格斯·麦迪森整理的数据，1492年欧洲人最早抵达美洲时，与北美相比，在今天玻利维亚和秘鲁生活的土著族群有着更高的生活水准，并且直到1700年，拉美的人均收入与北美也是大致相同的，但是到了1820年，戏剧性的差距开始出现，拉美的人均收入只到美国的60％，到了2000年，拉美的人均收入大约只相当于美国的20％了。经济停滞与政治动荡无疑有着内在关联，但二者的因果机制十分复杂，而且将拉美长期落后归咎于独立时机及其政治后果会造成对晚近制度建构与发展选择的轻忽。事实上，在拉美获得独立至今长达200多年的发展历程中，发展模式的选择对于拉美困局的解释更为关键。

二战后，劳尔·普雷维什提出了一套用于解释拉美落后根源的依附论。这一理论以批判不平等的“中心—边缘”依附关系为核心，主张进口替代工业化战略，对拉美各国在1950-1980年间的发展战略产生了深刻影响。进口替代工业化力图改变初级产品出口的工业化模式，目的是帮助拉美摆脱对中心国家的依附。对于边缘国家来说，摆脱依附地位具有无法拒绝的诱惑力，很快，拉美各国开始了进口替代工业化的实践。在实践中，拉美各国的经济政策基本上只侧重进口替代，通过控制汇率和补贴国内工业部门来减少对初级产品出口的依赖。从20世纪50-70年代，这一发展模式为拉美带来了快速的增长，各国年均增长达到5.5％，与发达国家的收入差距保持相对稳定，甚至略有下降。但是，“在被称为‘进口替代’的国家主导工业化阶段，必须承认增长的主要来源是对国内市场更大程度的依赖”，而对国内市场的依赖带来了长期的财政和贸易赤字。为了维持公共开支、补贴国有企业以及为基础设施建设融资，拉美国家纷纷向西方国家大量贷款，债务负担极其沉重。1970年时，整个拉丁美洲的待偿债务总额是290亿美元，到了1978年，这一数字变成了1590亿美元，1982年更达到惊人的3270亿美元，其中至少80％为主权债务。70年代末石油危机爆发后，西方国家收紧货币政策，大幅提高贷款利率以应对全球经济衰退，负债累累的拉美国家终于不堪重负，爆发债务危机。债务危机的发生标志着拉美地区进入了所谓“失去的十年”的经济衰退时期，到80年代末，人均GDP下降了8.3％，整个地区只有巴西、智利、哥伦比亚、巴拉圭和乌拉圭等5个国家的人均收入增加了，但是经济表现也非常平庸，年均增长只有0.8％。

在此背景下，新自由主义改革正式登上拉美舞台。1989年，美国推出一项“布雷迪计划”，针对拉美的债务危机与经济衰退提出了减免债务和提供新资金的两项援助原则，但要求加入计划的国家承诺进行结构性的经济改革，改革政策须包括减少政府干预、紧缩财政和货币政策、进行私有化和开放国内市场等项，这就是被称“华盛顿共识”的新自由主义改革。为了获得国际金融组织的贷款援助，拉美国家不得不展现经济现代化的诚意，全面接受新自由主义的经济改革方案。因此，就缘起而言，新自由主义的私有化、市场化改革是专门针对拉美进口替代工业化的失败实践而设计的，拉美成为后发国家中进行新自由主义改革最早也是最重要的试验田。在改革的初期，拉美经济有所恢复，在一定程度上减缓了债务危机和经济衰败。进入90年代后，拉美地区的经济年均增长率超过3％，通货膨胀率大幅下降，财政状况也有所改善。然而，好景不长，到90年代末和21世纪初，拉美多国又接连发生经济危机，新自由主义改革的诸多问题渐次暴露，尤其是收入分配不公和贫困加剧等经济社会问题。

要理解新自由主义改革对拉美的影响，不妨从最具典型性的智利和阿根廷入手。1973年9月，智利的皮诺切特将军通过政变上台，依靠一群接受并通晓西方市场经济理论的“芝加哥弟子”开展了拉美地区的第一场新自由主义改革，涉及贸易、金融、社会保障和劳工等重要领域。改革启动后，智利经历了皮诺切特的经济自由化、政治威权化阶段，并在90年代进入较快增长时期，甚至跨越了“中等收入陷阱”所定义的人均收入1万美元的门槛，在2010年更被纳入有“富国俱乐部”之称的经合组织（OECD），到2018年，智利人均收入达到1.6万美元。但是，由于新自由主义排斥国家干预、政府指导，无所约束的私人资本在逐利本能的驱使下集中于风险低、回报高的铜矿开发行业，固化了智利脆弱而单一的产业结构。更为严重的是，市场化改革追求效率，却忽视了社会发展尤其是分配公平，缺乏积极的社会政策。智利在1981年开始了养老金私有化改革，宣称参保者可领到退休前薪资的70％（替代率），但是根据OECD的统计，2017年智利的替代率还没达到40％，远低于OECD国家平均的58.7％，以2018年的比例计算，最终可领到的退休养老金仅为最低工资的三分之一。由于排除了国家的干预，这一完全市场化的养老金体系无法为中下层民众提供公平而安全的福利保障，成为新自由主义过度私有化所衍生的社会问题之一。这也正是造成2019年智利因地铁票涨价30比索而引发大规模社会骚乱的重要根源。

如果说智利的市场化改革更持久，阿根廷的改革则更为彻底，出现的问题也更为严重，80年代末，为了摆脱债务危机，阿根廷完全接受了国际货币基金组织的改革处方，忠实、彻底地推行了以自由化、市场化、私有化为内容的新自由主义改革。然而，随着国家的退出，私人垄断资本迅速发展，对外资和出口市场的依赖更加严重，经济迅速衰退，1997年到1998年间，阿根廷的经济增长率就从8.1％急剧下降到3.8％，并在1999-2002年间出现了连续四年的负增长，与此同时，阿根廷的公共债务则不降反升，2001年竟达到1460亿美元，占GDP的40％以上。2001年底，阿根廷因债务违约引发货币贬值，十多年来一直以1∶1的比例盯住美元的比索在极短时间内贬值三分之二，阿根廷遭遇现代史上损失最惨重的一次货币危机，并由此引发激烈的政治与社会动荡。短短四周内，阿根廷换了5任总统，而贫困问题迅速恶化，贫困家庭比例在2002年末超过了40％。阿根廷曾有“第三世界中的发达国家”之称，在联合国的人类发展指数中也曾名列拉美第2位（仅次于巴巴多斯）和全球第34位，但是十年左右的新自由主义改革之后，阿根廷已无法再堪此盛名，出现严重倒退。这场危机的惨烈后果无疑为阿根廷国内反对新自由主义全球化、市场化政策提供了依据。

“华盛顿共识”在拉美最早落地的初衷是为了解决债务危机和长期的经济衰退，也是西方国家为拉美设计的摆脱国家干预、全面拥抱市场的替代性发展策略。从80年代末到90年代末，新自由主义改革在拉美全面展开，市场改革、华盛顿共识和私有化备受推崇。这一时期，谈论政府引导下的发展不仅没有意义也不合时宜，从领导人、地方精英到学术界，人们普遍相信市场会自发地发展，政府计划和国家干预不仅有风险而且不必要。但是，去国家化、市场至上主义的新发展路径助长了市场和资本向社会及其他领域的扩张，严重低估了无规制的市场扩张对社会和政治环境的破坏作用，尤其是显失公平的分配政策加剧了经济不平等，普通民众的“相对剥夺感”愈加强烈。智利的自由主义经济学家爱德华兹否认拉美严重的不平等是华盛顿共识、全球化或市场力量的结果，认为不平等问题在拉美存在之久，甚至要追溯到殖民时代，但是，如果通货危机、失业率猛增、贫困率居高不下等经济问题不是市场化改革的后果，如果全球化时代的社会问题可以归咎于数百年前的历史经历，那么爱德华兹很难解释这一时期很多自认为中间派的拉美民众愿意把选票投给民粹主义候选人，并对全球化、市场、竞争和资本主义失去信心。韩裔经济学家张夏准在《富国的糖衣》一书中尖锐地批判了自由贸易、新自由主义的恶劣后果和富裕国家的虚伪，认为富裕国家的政府以金融援助和市场投资为诱饵，诱使发展中国家进行经济改革，采取新自由主义政策。对于拉美来说，正是90年代的新自由主义改革引入了激烈竞争的市场机制，弱化甚至否定了民粹主义宏观政策和国家主导的有效分配，使得经济增长与公平分配成为一对难以兼容的发展目标。

二、经济市场化与政治威权化：新民粹主义对新自由主义的策略性利用

从发展的角度来看，民粹主义是一种强调本土化和内生性的自主发展路径，强调经济民族主义、国家干预和再分配；新自由主义则是西方国家为拉美特别定制的所谓正统发展路径，主张自由贸易、市场经济和开放多元，二者相互否认对方是解决发展问题的灵丹妙药。然而，就结果而言，两种路径都没有处理好增长与分配的平衡问题，都没有在实现持续的经济增长和根本解决经济不平等方面得到普遍认可。

在经历新自由主义的挫败之前，拉美已有过整整100年的民粹主义体验。拉美民粹主义发轫于20世纪初期，并在30-60年代经历了以庇隆和瓦加斯为代表的经典时期，确立了经济增长、国家管控、收入再分配等政策目标。在第三波民主化浪潮和新自由主义改革的双重夹击下，拉美民粹主义在70-90年代陷入低潮。但是，即使在市场化改革最为高涨的90年代，民粹主义也没有完全退场。这一时期，拉美国家一些领导人在接受新自由主义改革计划的同时，也打出了民粹主义的旗号，试图实现民粹主义与新自由主义的某种和解，从而衍生出一种民粹主义的新形态-新民粹主义。这种新形态在形式和实质上都不同于20世纪30-60年代的拉美经典民粹主义，也与其后出现的21世纪激进左翼民粹主义有根本区别。

新民粹主义既不是传统的民粹主义，也不是正统的新自由主义，而是二者的奇特结合，可称其为一种策略化的右翼民粹主义，或者一种实用主义的新自由主义，是拉美右翼领导人推行市场化改革过程中形成的新形态。在90年代初严重的通货膨胀时期，阿根廷的梅内姆、秘鲁的藤森和巴西的科洛尔分别上台执政，为了摆脱经济危机、争取国际金融援助，开启了各自国家的新自由主义改革。但是，为了击败国内阻碍改革的传统势力，这些领导人都不约而同地使用了民粹主义方式来争取广泛支持，如利用个人主义领导、直接联系民众等方式在无组织群体中进行政治动员，“每个右翼民粹主义总统都将自己打造为抗击恶势力（如既有政治家和左翼起义者）斗争中人民利益的捍卫者”。

藤森执政期间的惊人之举是在1992年发动了一场“自我政变”（又称“藤森政变”）以消除国会对市场化改革的阻挠，为“相对正统的经济战略”创造了条件。为了打通新自由主义改革的道路，藤森政府推行了一系列旨在取消国家干预、实行市场经济体制的改革，致力于恢复经济和稳定政治，几乎终结了秘鲁的通货膨胀，从1992年到2000年，通胀率从57％下降到3％，而经济增长在1994到1997年间平均超过了7％。但是，藤森是以一种威权政治的方式来推动市场化改革，这场集立法、行政与司法三权于一身的“藤森政变”重建了秘鲁的国家威权主义政治。库尔特·韦兰德认为，拉美的右翼领导人在民主选举的机制下“利用民粹主义推行经济自由主义，反过来又利用经济自由主义来加强其民粹主义领导权”。但是，政治威权化与经济自由化的必然冲突使得藤森执政带来的“经济奇迹”不仅代价高昂并且十分短暂，在整个90年代，秘鲁的失业率一直居高不下，多达四分之一的秘鲁人民处于绝对贫困之中。2001年上台执政的秘鲁总统托莱多认为这种新民粹主义其实是伪民粹主义，“20世纪90年代，在藤森总统任内，这种伪民众主义（伪民粹主义）制度在我的祖国经受了充分检验”，它最终会破坏民主制度，将“开发穷人创造力的努力转变为再造政治权力的一些项目”。

梅内姆、科洛尔在阿根廷和巴西进行的改革大致相同，也都放弃了民粹主义对干预型国家的依赖，推行西方国家推荐的市场化改革和紧缩性政策，但是并没有放弃以威权化的民粹主义方式强化行政权力，扩大对政府控制，压制立法、司法的制衡机制。1989年，梅内姆以庇隆主义者身份参加总统选举，承诺将成为下层社会的捍卫者，但是，当选之后他接受了新自由主义准则，大力吸引外资，推行自由贸易和私有化，曲解甚至废除了他所在的阿根廷正义党的民粹主义发展路线，即放弃了经济民族主义和国家干预主义。梅内姆政府实施的市场经济改革，除国企私有化以外，最为激烈的政策是将比索与美元1∶1挂钩，强制政府停止滥发货币，货币“美元化”迅速降低了居高不下的通货膨胀率，但是却增加了出口竞争的风险。在彻底改革经济的同时，梅内姆的治理风格依然遵循庇隆主义者的威权路线，在追求权力最大化的过程中，试图改变国家的基本制度安排，1994年，梅内姆政府修订宪法，取消了总统6年任期且只能一届的规定，更改为任期4年但可以连选连任；此外，通过大量紧急行政命令压制宪法原则，并在最高法院安插亲信，干预司法。

科洛尔是巴西联邦共和国103年历史上第一个通过直接选举产生的总统，他在竞选中发动了对腐败和失职行为的全国性讨伐，承诺要使经济陷入困境的国家恢复秩序和进步，这是一种典型的民粹主义动员策略，为其在贫困人口和农村居民中赢得了较高支持。1990年上台执政后，科洛尔一方面开始了以降低通胀率、缩减政府机构和出售亏损国有企业等新自由主义性质的改革，另一方面压制巴西国会，通过行政命令迫使议员接受宏观经济稳定政策。然而，打着缩减开支和反腐败的旗号入主政府的科洛尔，在短暂的三年执政之后却因腐败和徇私丑闻被免去总统职务。

从这些拉美右翼领导人的典型实践可以看出，新民粹主义之新，在于他们所采用的政经分离策略。这些领导人在经济上背离传统民粹主义的国家干预政策，转向削减政府开支、提高税收、抵制通胀和扩大私有化；在政治上却保留拉美经典民粹主义的威权政治，压制权力制衡机构，扩大行政权，扩大对政府的控制。因此，所谓新民粹主义本质上是一种“经济上的新自由主义+政治上的民粹主义”的混合体，或者说是新自由主义与民粹主义的策略性合作。正像大卫·哈维所指出的，新自由主义如果不和国家威权主义（state authoritarianism）苟合，就无法存活。在拉美的新民粹主义实践中，民粹主义传统的经济特征被取消，而新自由主义的政治诉求也未能实现。韦兰德在这种变异实践的基础上重新界定民粹主义，试图解释拉美民粹主义何以与新自由主义和解或合流的问题，他认为民粹主义概念的核心不再是经典时期的社会经济利益再分配或强调国家干预，而在选举机制下成为一种政治控制和权力行使方式，所以应该作为一种政治策略来理解；而民粹主义和新自由主义之所以兼容或者“联姻”，在于二者都有抵制或摆脱组织化中介的“直接性”，民粹主义直接诉诸民众，新自由主义则寄希望于市场。民粹主义对个人化领导的推崇有助于新自由主义领导人对国家干预的反对，而新自由主义如果在经济上获得成功则会强化领导人的威权政治，二者是一种策略性的结盟关系，但在各自的正统阵营中都没有被认可。

三、重回干预型国家：激进左翼民粹主义对新自由主义的根本改造

20世纪政治的一个鲜明特点是，人们常常“对国家的规模应当有多大和国家的力量到底应该有多强争论不休”。21世纪之初，拉美地区推行了十年的新自由主义改革因为无法同时解决经济增长与社会公平问题，带来了严重的经济危机与社会动荡。在此背景下，拉美左翼阵营掀起一股席卷整个地区的“粉色浪潮”，声称要将国家带回来，对新自由主义的市场化路径进行全面修正。彼得·史密斯认为“粉色浪潮”既不是一个有组织的运动，也不是一个教条式的运动，但是成为西半球政治舞台的一个关键特征。具体来说，“粉色浪潮”指一系列左翼政府相继上台带来的拉美政治左转，国家的角色得到了重新确认。2005年后，随着左翼领导人在玻利维亚、乌拉圭、厄瓜多尔、墨西哥、萨尔瓦多、巴拉圭和秘鲁接连大胜，“粉色浪潮”达到高潮。

在激进左翼的民粹主义实践中，查韦斯在委内瑞拉的执政最为典型，也最为激进。1998年以来，查韦斯三次高票当选总统，在国内发动了一场以“21世纪社会主义”命名的民粹主义激进运动。这场运动不仅意味着“该国旧政党体系的瓦解”，更发动了拉美左翼阵营对新自由主义的进攻。查韦斯改革的激进程度，“超出了对新自由主义模式进行简单修正和弥补的范畴，着眼于对整个政治、经济和社会制度进行根本性的改造”。换言之，委内瑞拉要在21世纪建立的社会主义将是超越资本主义的、实现真正参与式民主的、建立自由、主权、独立的国家。与经典民粹主义相似的是，查韦斯政府将反美反霸权的民族主义重新引入政治生活并空前突出国家的中心作用，在社会治理上，实施了一系列旨在改善弱势群体生活的社会政策，包括完善保健方案、扩大初等教育、分发食品补贴和提供住房服务等。在政治上，由于重建了选举体系，查韦斯主导了制宪会议，通过修宪解除了连选连任的限制，创建了一个新的一院制国会。查韦斯的改革以经济上反对新自由主义和政治上反对代议民主制度为内容，扩大了民众的政治参与，也增加了社会福利的分配，引起了自由主义者的尖锐批评。

莫拉莱斯在玻利维亚的执政也成为激进左翼民粹主义的典型。玻利维亚的印第安族人口在拉美各国中是最多的，而资源和财富集中在外国资本和白人阶层手中，这使得土著居民的政治代表性和福利保障成为一个亟待解决的尖锐问题。2005年，“毫无争议的街头抗议的领袖”莫拉莱斯以53.74％的高票当选为该国历史上第一位印第安人总统，使得“新自由主义的多党民主制被一种新的政治秩序取代”。上任之后，莫拉莱斯掀起了反新自由主义的民粹主义激进改革，将捍卫印第安人的合法权益、提高中下层民众在国家体系中的民主代表性作为基本目标，推行了加强中央集权、实现石油和天然气国有化的经济改革，重建了国家能源公司。同时，面向弱势人口进行社会改革，推出促进贫困人口融入社会的政策，如通过向学龄儿童提供经济支持以普及教育、提高公民养老金水平等。在政治上着力扩大政治参与，推动制定新宪法，规定政治参与可通过制宪会议、公民投票和城镇会议等直接民主渠道进行。2009年，莫拉莱斯的争取社会主义运动党（MAS）击败竞争对手，在全民公投中以压倒性多数通过了新宪法草案，新宪法取消了种族歧视，推动民族主义和社会主义的各项政策，并创造了一种大众政治的秩序。

新自由主义改革以进口替代发展模式的终结者身份出现，而在十年实践之后，激进左翼民粹主义却成为了它的终结者，“粉色浪潮”将拉美政治向左推进，探寻新自由主义之外的替代性发展方向。查韦斯的“21世纪社会主义”最为激进，其目标不是对市场化、自由化经济的有限打断，而是要谋求一种永久性替代。在另外一些与新自由主义抗衡的左翼政府中，“有些公开表示反抗，有些则至少在言辞中予以暗示；它们都宣称自己将提供一种与新自由主义模式不同的模式”，这些模式无疑是以经济民族主义和国家干预主义为其中心内容。相比20世纪90年代右翼性质的新民粹主义，激进左翼民粹主义继承了更多的经典民粹主义遗产，它坚持反美反霸权的民族主义、确立以卡里斯玛领袖为中心的威权政治、推行国家干预的经济发展战略、出台促进公平的社会政策和扩大面向社会底层的公共福利。但是，与20世纪中叶的经典民粹主义相比，激进左翼民粹主义的最大不同在于时代条件所造就的新政治模式，它们出现在拉美民主化转型之后，在民主选举的制度条件下建立了一种韦兰德称之为“软性威权主义”的竞争性威权统治。

与新民粹主义者相比，拉美的左翼民粹主义有着较为牢固的内在继承性。查韦斯将未完成的“玻利瓦尔革命”事业交给了他指定的接班人马杜罗，后者赢得了2013年4月的总统选举，延续了查韦斯主义所决定的国家政治方向。阿根廷的左翼民粹主义实践在两任基什马尔总统手中也延续下来，并且传到了费尔南德斯手中。2015年前后，“粉色浪潮”渐趋退潮，右翼势力有所上升，比如博索纳罗上台后的巴西出现了右翼民粹主义浪潮。然而，由于拉美左翼有着深厚的社会根基和丰富的执政经验，拉美“左退右进”的形势并没有持续太久，短短三年左右便有多个拉美国家先后回归左翼执政，比如从2018年到2020年，墨西哥的奥夫拉多尔、阿根廷的费尔南德斯和玻利维亚的阿尔塞分别率领左翼政党重掌政权。此外，渴望巴西劳工党的卢拉重新执政的民众呼声也十分高涨。此外，在地区左翼力量的整合方面，拉美左翼进行过长期的努力，形成了多个有全球或地区影响的左派进步运动和非政府组织的合作机制，如美洲玻利瓦尔联盟、圣保罗论坛、世界社会论坛以及由32位拉美各国现任和前任左翼领导人集会成立的“普埃布拉集团”（Grupo de Peubla）等。在未来，查韦斯开启的“粉色浪潮”或将消退，但是拉美左翼影响甚至主导地区政治生态的历史仍然会继续。新自由主义的市场化政策与民粹主义的国家化政策仍将持续较量。

四、拉美的困局：民粹主义与新自由主义的发展局限

在拉美，激进的左翼力量根基深厚，占有传统的优势地位；保守的右翼力量倾慕西方模式并得到了中心国家的支持，两股力量都试图主导发展道路的选择。在民粹主义与新自由主义短兵相接的30年间，左翼阵营相信民粹主义是拉美应该坚持的自主发展道路，认为拉美必须摆脱依附西方的发展模式；右翼阵营相信新自由主义可以帮助拉美走出民粹主义不可持续的发展困境，利用市场化力量实现经济增长；新民粹主义本质上应归于新自由主义阵营，它是右翼领导人对民粹主义威权政治的功利性运用，但走的基本上是新自由主义的发展路线。

不管民粹主义与新自由主义如何指责对方应为拉美的发展困境负责，对拉美发展困境的讨论，显然离不开标签式的“中等收入陷阱”问题。在经验层面看，“中等收入陷阱”问题在拉美现代化发展进程中表现得最为典型，几乎与“拉美化”同义，特指拉美经历的无法实现增长和跨越的发展局限。拉美自从19世纪初获得独立后就开始了以经济增长为目标的现代化发展，经过100多年的发展，在20世纪70年代中期已经进入中等收入阶段，但是在此后40年的发展中，一直无法走出这一阶段，甚至时有倒退。根据世界银行2010年的报告，在拉美33国中，除了海地为低收入国家、四个加勒比小国 （安提瓜和巴布达、巴哈马、巴巴多斯、特立尼达和多巴哥）属于高收入国家外，其余28国仍停留在中等收入国家行列；作为一个整体，拉美直到1996年才进入上中等收入行列，但是直到2010年，仍有9个拉美国家徘徊在“下中等收入国家”行列。这种情况到了21世纪20年代末不仅没有明显的改变，反而有恶化迹象。2015年后，受国际贸易和世界经济不景气的影响，拉美经济持续5年处于衰退当中，人均GDP跌落到1万美元以下，人均GDP年均增长率连续两年都为负数，增长率为正数的2017和2018年也仅为0.2％。

为了走出“中等收入陷阱”，拉美国家付出了近半个世纪的努力，但仍然是世界上贫富悬殊最严重、收入分配最不公平的地区之一，“在世界经济最不平等的10个国家名单中，拉美地区占据8席”。拉美发展困境的根源不在于是选择内向性的民粹主义道路，还是外生性的新自由主义道路，或者是二者的某种结合，而是在于这两个模式能否帮助拉美各国摆脱历史形成的三重依赖。这些阻碍拉美发展的依赖关系包括，其一，对非正式制度的依赖。拉美的现代国家建设已有两百年的历程，但是政治、经济与社会过程仍然高度依赖传统的非正式制度，如法团主义、庇护主义、考迪罗主义等。拉美国家成长为经济发达国家需要一整套建立在现代价值与理念之上的制度，如回应能力强的高效政府、平衡财产权和公共福利的法治体系、开放多元和鼓励创新的经济政策、公平合理的社会保障体系等，但是由于非正式制度阻碍甚至压倒正式制度的现象在拉美十分普遍，在传统因素的影响下，这些现代制度在拉美远未完善和成熟。

其二，对自然资源的依赖。拉美地区自然资源丰富，但是却深陷所谓资源诅咒。比如国际大宗商品价格在21世纪初的上涨和在2013年后的显著回落，直接影响到大多数拉美国家人均GDP的增长与下降，进而造成了政局不稳。拉美学者阿尔贝托·阿科斯塔指出，拉美各国的发展模式重构或社会生态转型的关键在于如何走出主宰拉美政治经济的“资源榨取主义”，他认为要将丰厚的自然资源禀赋转变为创造美好生活的基础，关键在于选择一条摆脱资源诅咒、远离跨国公司权力的不同道路，而最为棘手的问题是设计并实施通向后榨取主义经济的战略。历史实践表明，建立在发展主义理念之上的民粹主义与新自由主义都难以提出这样的战略。

其三，对发达国家市场的依赖。拉美的经济增长依赖资源输出，意味着对大量进口拉美石油、天然气和矿产资源的西方市场的依赖，也意味着内向型经济模式难以长期坚持。根据秘鲁前总统托莱多的观点，拉美的危机最初是由外部因素诱发的，“80年代早期，美国为了遏制本国通货膨胀，采取了导致全球实际利率上升的货币政策，拉丁美洲经济和进口替代工业化发展模式就在这时崩溃了”。经济崩溃引来了西方国家救场，强行输入新自由主义，但新自由主义的到来更强化了边缘国家对中心国家的依赖，将拉美深深卷入西方主导的全球化进程。最终，拉美还是将自己的发展命脉交到西方手中。

20世纪以来，拉美在发展道路上的选择不外乎民粹主义、新民粹主义（新自由主义+民粹主义）和新自由主义，三种方案背后其实只是民粹主义和新自由主义的取舍。但是，无论是民粹主义还是新自由主义路线都无法帮助拉美摆脱上述发展依赖。一方面，民粹主义的威权取向依赖传统机制。民粹主义主张体制外的斗争，十分依赖非正式制度扩大政治参与；为了建立领袖与大众的直接联系和实现跨阶级联盟，民粹主义排斥政党等现代政治组织的中介作用；拉美国家的民粹主义政府为了维持执政合法性，追求经济增长和公共福利，因此高度依赖政府干预和国有企业对资源开发利用的掌控。保罗·德雷克（Paul Drake）认为经典时代（20世纪30-60年代）的民粹主义方案“常常通过扩大国家的积极干预，借助改良式的再分配措施使工人融入加速的工业化进程，以此回应发展落后的问题”。另一方面，新自由主义只会增加依赖而不是减少。90年代新民粹主义在经济上走的是新自由主义道路，它虽然放弃了干预型国家的发展路线，但是转而陷入对外国资本与西方市场的依赖。新自由主义改革虽然在一定程度上抑制了进口替代工业化时期的长期高通胀和巨额的财政赤字，但又将拉美重新拉回了西方主导的生产与分工体系，事实上，90年代拉美经济的依附性和脆弱性远远超过进口替代工业化之前的时期。

民粹主义和新自由主义在发展路径上的重大分歧在于，经济主导权是归于国家还是市场、经济模式是内向型还是外向型，这表明两种方案都深受西方发展主义的影响，对于发展的理解都是建立在经济增长的基础上，并以投资、出口和增长等经济目标为优先。但是，由于二者站在对立的意识形态立场上互相否定，容易在发展选择上出现国家主导还是市场主导、经济效率还是分配公平的片面性抉择，难以周全与平衡，难以找到一条可行的混合型发展路径。在西方自由派看来，“民粹主义领导人没有关于社会变革或经济改革的条理清晰的方案”。福山在谈及拉美左翼民粹主义时指出：“民粹主义的问题并不在于它刻意迎合民众心理，而在于它所提供的短期方案实际上会损害穷人的长远发展。”爱德华兹认为左翼民粹主义以减少不平等和贫穷为目的的再分配方案是合理的和必需的，但是所采用的政策从长期来看是不可持续的，会导致经济停滞、通货膨胀、失业上升和工资降低。从历史经验来看，民粹主义擅长批判与解构，但在发展问题上建设性和可持续性严重不足。

新自由主义放任市场和资本，导致了“贫富差距扩大、两极分化严重，一切资源都已全面系统地向资本而非劳动力倾斜”等情况，21世纪以来，分配不公问题已经在西方国家内部引起了严重的社会冲突，掀起了民粹主义的新浪潮。正是由于新自由主义改革无法提供公平均衡的社会政策来解决经济不平等问题，导致以左翼或进步自许的拉美民粹主义政府纷纷上台，重新起用强化国家作用的政策方案，包括回归国有企业和实施更有力、更广泛的反贫困计划。21世纪初以来，捍卫国家的作用并拒绝极端版本的新自由主义成为左翼民粹主义的新使命，但是，激进左翼的民粹主义针对新自由主义的根本改造并未成功。新自由主义政策在拉美仍有其坚定的支持者，仍然在一些国家如智利、乌拉圭的经济中发挥着重要的作用。拉美国家就这样在民粹主义与新自由主义的攻守博弈中缓慢前行。

五、结语

2019年10月，被西方视为经济繁荣和社会稳定的典范国家-智利发生了有史以来最大规模的示威游行，近100万人参加了首都圣地亚哥的街头抗议，反对地铁票价上涨30比索（相当于人民币0.3元）。抗议民众打出“不是30比索，而是30年”的口号，道出了他们不满于智利的新自由主义实践、不满于经济不平等日益加剧的心声，也宣告了智利的市场自由化和企业私有化改革已走入穷途末路。席卷15国的2019年拉美动乱仍然是增长与分配、市场与国家的矛盾所致，亚当·斯密关于“和平、低税收、低政府干预”可以使一个国家从荒芜到富裕的论断看来难以在拉美得到验证。

一个国家能否发展成功，取决于非常复杂的内部与外部、历史与现实因素，但是能否在发展模式或发展道路上做对选择显然至关重要。拉美令人唏嘘的发展历程一再证明，要在如此深重的依附体系中找到那条所谓“对”的道路何其艰难！对于拉美来说，要平衡国家与市场在经济生活中的角色、解决经济增长与公平分配的冲突，绝不是在民粹主义与新自由主义两条路线之间简单地二选一或者一加一的问题。如何让国家发挥更大作用，但又不妨碍市场的运作；如何实现公平分配和社会正义，但又能提升生产效率和促进经济增长；如何在满足民众短期利益需要的同时，又能提供长远的可持续的经济发展战略，这些问题一直考验着民粹主义和新自由主义在拉美的支持者们。

文章来源：《江苏行政学院学报》2022年第2期