刁大明 | 美国对外政策的极化

2022.09.26 来源：人大国关

“政治不过海”（politics stops at the water’s edge）是美国政界广为流传的经典表述。顾名思义，即极化党争应仅限于内政，对外则要保持一致。然而，随着美国国内党争极化日益加剧，两党精英及民众在重大对外议题上越发显现差异性立场，“政治过海”反而渐成常态。特别是2016年和2020年的两次政党轮替，分属两党的政府前后在某些对外政策议题上明显极化与摇摆。特朗普政府在贸易、军控、移民、地区事务以及全球治理等议题上的颠覆性调整损害了美国的国际地位。拜登政府延续大国竞争、推进“印太”战略，并以评估为由暂时保留了前任政府某些议程的同时，在修复盟友体系、延续军控条约、重谈伊核协议及重拾应对全球气候变化合作等方面大幅回摆。可见，美国对外政策的极化正在给美国国际角色及国际秩序带来极大不确定性。那么，美国对外政策的极化表现在哪些方面？与国内政治极化相比有哪些特性？又是哪些因素共同塑造了这一趋势？极化对美国对外政策造成了哪些影响？对于当前拜登政府对外政策又有哪些牵动？本文尝试回答这些国内政治与对外政策的交叉问题，以更好地理解美国对外政策。

一、美国对外政策极化的表现与特性

极化已是当今美国政治的基本特征与主要趋势。简言之，极化即主要政治力量分裂为自由派和保守派两个对峙阵营，表现为政治精英中温和派的消失，以及选民依照两党价值观与意识形态划界。从制度上看，美国政党初选、选区重划及国会规则等共同催生并固化了极化。从过程看，两党受不同社会联盟驱动，在涉及群体分化与利益差异的政策议题上更易呈现出不同程度的极化。

源于国内的极化是否也体现在对外政策领域，仍存在争论。获得较多认同的观点认为，美国的自由国际主义传统已死、两党共识正在消失，即所谓“中间死亡论”（dead center）。另一种观点是所谓“中间维持论”（holding center），认为两党虽然在某些对外议题上存有分歧，但美国对外政策总体上并未显著极化，更无迹象表明越战以来特别是冷战结束之后两党的对外政策共识持续下降。值得注意的是，这些观点都是基于针对国会投票和民意调查的研究得出的，这两个维度未必充分展现极化的全貌。一方面，某些议题正是由于极化而无缘进入投票程序，而且一些国会投票因其本身并非仅涉及单一议题而无法准确判定两党立场，因而基于国会投票来评估对外政策极化与否的做法过于简单。另一方面，由于对外政策的专业性与信息不对称性，如果政治精英并未主动塑造民意，民意调查的数据也就难以反映选民在特定对外议题上是否极化。

要判断美国对外政策的极化，要回到极化本身。一般认为，极化有三个明显表现。一是两党各自内部的高度一致与两党之间的严重分歧，即“极度党争”；二是约束政治角色与公众舆论话语与行为的规范被侵蚀并产生极端表现，即“无礼行径”；三是两党争斗并利用阻挠规则而导致基本决策失能，即“政治困局”。以此观察，美国某些对外政策已具有典型的极化表现。

第一，两党精英在某些对外议题上对峙，难以妥协。长期以来，两党的对外政策分歧已形成泾渭分明的固定印象，即民主党支持多边主义、热衷参与国际事务，常打“人权”“民主”“贸易”牌，而共和党更倾向于现实主义与单边主义，主张本国优先，以强大军力维护国家安全。近年来，两党精英在自由贸易、移民、反恐、军控、伊核协议、气候变化等关键议题上差异鲜明。如奥巴马时期，伊核协议和巴黎气候协定的推进遭遇共和党精英的强烈抵制。

第二，分属两党的选民在某些对外议题上分歧严重。在精英塑造下，两党选民在对外政策上接受了分歧立场、形成民意趋势。例如，在国际组织作用等相关问题上，84%的民主党选民相信美国应在联合国框架下决策，而认同这一观点的共和党选民仅为37%。又如，关于军事手段的看法，70%的共和党选民将在全世界范围内保持绝对军力优势视为重要目标，只有41%的民主党选民持此观点。再如，2022年的最新民调也展现出两党选民在美国全球角色等重大问题上的分裂：67%的民主党人支持对外合作，而共和党人仅为39%。除了上述重大方向性议题外，两党选民在一些具体政策议题上也分歧严重。在移民政策上，只有13%的民主党选民认为大量移民和难民对美国构成威胁，而认为构成威胁的共和党人高达61%。在对华政策上，两党选民在经贸、人文交流及全球治理等议题上的看法差异明显，民主党选民反对加征关税，支持人文交流，希望两国全球治理合作，共和党选民则更多倾向于保持对华强硬。

第三，由于精英与舆论的分歧，相关对外政策更易陷入困境并因政党轮替而大幅度调整。在精英和舆论交互强化下，特别是一党主导白宫、另一党在国会中占据多数或至少足以阻挡议程的情形下，两党在对外议题上更难达成一致，从而使立法进程举步维艰。这种情况除上述的伊核协议、巴黎气候协定外，还比较集中地体现在自由贸易协定、移民政策等议题。同时，如2016年和2020年两次大选的情况，即在选举周期所导致的总统和国会控制权政党归属变化的情况下，新政府在某些关键对外政策上很可能作出颠覆性调整。

虽然美国对外政策已有极化典型表现，但由于对外政策的特殊性，其极化趋势仍不同于国内政治极化。

首先，美国对外政策极化更多体现在手段而非目标层面。一般而言，国内政策更直接涉及资源分配，牵动不同群体的切实利益，因而两党及选民的目标与手段均有不同。相比之下，对外政策以捍卫国家利益为总目标。根据芝加哥全球事务委员会长达40年的调查，跨越两党的多数美国民众支持美国在国际事务和安全体系中积极介入。虽然两党在越来越多的对外议题上存在差异，但其本质仍是关于美国如何与别国互动、如何更好施展全球影响的手段差异。事实上，奥巴马、特朗普及拜登三任政府都是在试图通过调整美国对外战略来维持自身优势。极化未必意味着两党在美国总体对外战略目标上的南辕北辙，更多是手段与路径的区别。

其次，美国对外政策极化具有明显的变动性。一般认为，美国国内极化较为固定且长期反映在一些特定政策议题上。相比而言，对外政策的极化不但弱于国内极化且未必固定。某些原本具有一致性的对外议题在引发民意关注后会转向极化，而某些极化议题也可因精英塑造而转向共识。前者最为典型的实例即对外军事行动。其决策往往是两党面对威胁的一致回应，不存在过多民意参与。不过，如果军事行动耗时过长、导致预期外投入、人员伤亡及舆论压力，该议题就很可能转为两党极化之争。一般认为，保守派对伤亡增加并不敏感，自由派则反应激烈，进而两党形成不同立场。以阿富汗战争为例，在2001年10月开战之初，两党可谓同仇敌忾，超过88%的跨党民众一致支持，但2021年7月的民调却陷入极化，47%的民众认为这场战争是错误的，46%仍坚持其正确性。后者的表现如政治精英将相关国家或地区刻意塑造为美国国家安全和主流价值观的威胁，以议题转换的方式塑造民众的所谓“威胁共识”。

最后，美国对外政策极化更易导致议程的颠覆性摇摆，而非彻底停滞。在极化党争下，很多国内议题因无法得到国会通过而陷入僵局并长期举步不前；就算通过总统行政令等单边行动被暂时推进，也往往无法达到既定效果，还有可能在政党轮替后被推翻。对外议题也会因极化陷入无法得到立法授权的困境，但基于对外议题需快速反应且总统掌握更多专业信息情报等特殊性，极化未必意味着止步不前。一方面，总统被赋予更为主动的对外权力，如1973年《战争权力法案》赋予总统绕开国会、发起军事行动的权力，1974年《贸易法》赋予总统启动“301调查”并施加贸易制裁的权力。另一方面，面对国会等阻力，总统在重大对外政策上越发频繁地使用行政令，总统的主导权进而也就延伸到了原本国会主导的涉及国内利益分配的对外议题。事实上，特朗普政府在对外政策上的极端做法大多源自总统被赋予的单边权力。这也意味着，即便极化，总统仍有极大空间来暂时推动本党支持而另一党反对的对外议程。随着总统在对外议程上的持续扩权，美国对外政策因总统政党轮替而频繁颠覆性调整的可能性加大。

二、美国对外政策极化的根源

美国对外政策极化是一个持续演进、积累与加剧的复杂过程，其中既有美国国际角色和国内政治的交互影响，也有特定事件的催化及特定政府极端政策的提速。

第一，二战以来美国国际角色的变化为其对外政策极化创造了必要土壤。二战后，美国成为国际秩序的主导国，在不同领域和议题上对外互动频密，介入国际与地区事务的程度持续加深。美国的军费保持高位并不断增长，对外援助飙升后有所下降但仍维持一定规模，对外贸易快速发展、进出口持续上升，外来移民激增且非欧洲移民比例升高。这些态势都强化了对外政策与国内政治的联动性，甚至也加剧了二者之间的矛盾。特别是冷战结束以来，随着美国同盟体系的强化及自由主义国际秩序的推进，国际贸易、军事投入、海外援助、移民、全球治理等对外议题都牵动着国内多元而复杂的碎片化利益或价值观分歧。这种不断深化的“国内化”，导致更多对外议题逐渐成为国内精英与舆论共同关注且可能形成极化立场的常态议题。

第二，美国国内政治极化是其对外政策极化的基础，二者相互关联且相互加强。美国国内极化不断延伸到对外领域，对外政策更多链接国内利益。20世纪60年代后，由于选民重组与区域整合等原因，美国两党逐渐极化。特别是90年代以来，由于“新政联盟”的瓦解以及共和党时隔40年重返国会众议院多数等现实，美国党争极化加剧并集中表现为克林顿执政期间的所谓“政府关门”危机与总统弹劾案。21世纪以来，随着“9·11事件”、金融危机等内外挑战接踵而至，美国两党在财税、医疗、移民以及反恐战争等议题上呈现出明显对抗。近年来，由于身份政治与族裔认同上的分歧与政党极化高度叠加，越发呈现出“白人至上”倾向的共和党与坚守多元文化主义的民主党在诸多关乎国家发展重大议题上南辕北辙、空前极化甚至“部落化”，导致对外战略选择上的分歧扩大。美国国内“白人至上”倾向加剧社会撕裂，与其相伴的是国际舞台上的孤立主义倾向，而与民主党人的自由主义相对应的是其在国际舞台上谋求重返自由主义国际秩序。

第三，越南战争、反恐战争等特定事件充当了美国对外政策极化的催化剂。一些对外议题由于耗时长、投入多、争议大而更易引发极化。越战和反恐战争等都属于此类情况。冷战期间，美国国内不同力量共同面对苏联在意识形态与地缘安全上的威胁，在内外政策上总体保持一致：对内以经济增长解决阶级矛盾，对外以军力制衡潜在威胁并维持稳定开放的国际市场。然而，越战的爆发与延续松动了“威胁共识”，军费负担与“战争泥潭”引发的舆论不满与反战情绪以及将冷战“对手”扩展到发展中国家等做法催化出两党的不同立场，刺激了极化。虽然两党在20世纪80年代里根政府时期再度短暂凝聚了共识，但随着苏联解体，美国国内的“威胁共识”加速瓦解，两党的对外政策极化不断凸显。20世纪90年代的海湾战争以及21世纪以来的反恐战争再次扩大了两党分歧。阿富汗战争耗时超过越战，耗费了大量资源，导致不同的利益群体对其态度迥异，两党精英以此动员各自选民，进一步加剧了两党极化。

第四，特朗普在对外政策上的调整成为美国对外政策极化的加速器。特朗普所代表的“本土主义”“反智主义”“白人至上主义”等议程不但快速改变了共和党的政治生态，呈现出“特朗普化”，而且将两党极化推向新的高度。在对外议题上，特朗普任期内最大化地使用总统行政令推翻了奥巴马政府诸多政策，并代之以内顾倾向的极端议程。对外政策上的空前扩权与颠覆性调整激起了民主党的反对及某些温和派共和党的不满，但更多共和党人却在特朗普的控制下完全顺从，进而形成在盟友体系、经贸关系、军控、移民以及全球治理等一系列主要对外议题上更严重的党争极化。特朗普甚至还改变了共和党人在一些对外议题上的传统立场，比如支持商业与自由贸易的重商主义倾向被特朗普稀释，引发共和党内部关于自由贸易传统是否应延续的争论。有民调显示，2017年共和党支持经济全球化的比例为56%，民主党为77%，而2021年时却分别变为52%和86%，可见共和党正在取代民主党“更具保护主义”的传统角色。一些最新民调数据也反映出特朗普政府对外交理念的影响。67%的民主党人和33%的共和党人认为应积极参与国际事务；而34%的民主党人和65%的共和党人认为需聚焦于国内。从本质上看，特朗普的“美国优先”理念，反映了美国在国内矛盾持续积累的情况下，国内对于美国应扮演何种国际角色和如何维持霸权地位的新一轮争论。

三、美国对外政策极化的影响

对外政策极化不仅降低了美国在国际社会中的承诺能力与信誉，而且损害了其对外政策延续性，给国际秩序带来不确定性。

第一，对外政策极化压缩了美国对外承诺的空间与能力。在国际社会中，国家间需要通过国际条约等有法律约束力的方式来确定长期互动关系。要作出并兑现国家承诺，决策者就必须确保其立法机构批准相关缔约。对美国而言，当总统所在党无法掌握国会参议院议程时，如果相关对外议题存在极化，该国际条约大概率无缘国内批准，无法对外履约。最为典型的事例即1920年共和党占多数的第66届国会参议院以“反对参加国际联盟”“担心美国受国际约束“”确保美国独立开战权”等理由，拒绝了民主党总统威尔逊签署的《凡尔赛条约》。美国缺席国际联盟，反映了国内不愿承担相应责任的孤立倾向，加剧了国际政治的权力真空，造成了凡尔赛—华盛顿体系的快速瓦解。2016年11月，共和党主导的国会拒绝批准奥巴马政府对外签署的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），致使特朗普政府上台后彻底终止了美国加入的相关议程。对外政策的极化不仅增加了条约批准难度，甚至阻碍了某些关键条约，还延长了批准条约的时间。按照美国官方公开数据，截至2022年8月，仍有37个国际条约等待批准，其中27个是20世纪90年代之后提交给国会的，而2010年以来提交了14个。显然，这种承诺与兑现能力的丧失不但降低了美国自身的议价能力、对盟友的可信度，也动摇了其国际地位。

第二，对外政策极化降低了美国国际角色与对外行为的稳定性与延续性。由于总统政党轮替，美国对外政策近年来的颠覆性调整严重损害了盟友体系，不利于美国重要对外政策的落实，也阻碍了其全球与地区目标的实现。再以特朗普政府期间的调整为例，从发起贸易制裁，到强压盟友增加军费，再到退出或威胁退出美国与盟友共同构建的相关国际机制，这一系列与前任及多数历任政府大相径庭的做法，直接破坏了美国的国际形象。民调显示，在特朗普执政期间，法德等传统盟友的民众对美国领导地位仍持正面态度的分别为18%和6%，持负面态度的则为75%和89%。即便拜登政府上台后的民调有所改善，但英法德民众的正面态度并未恢复到奥巴马政府的水平。值得强调的是，虽然对拜登政府抱有期待，但盟友仍担心2024年大选可能上台的共和党总统继续在某些对外议题上进行颠覆性调整。特别是当前在拜登民调表现持续不佳的情况下，欧洲舆论已开始讨论2024年后美国内外走向，甚至提出“没有特朗普的‘美国优先’将是更严峻挑战”等论调。可见，政策的无法延续已极大损害了盟友对美国的信任，所谓“美国回来了”也被认为极可能只是“暂时的停留”。与此同时，特朗普政府的极端调整也中断了奥巴马政府多项重大对外议程及其目标的实现。比如，退出伊核协议的行为冲击了国际核不扩散机制、加大了美欧分歧、引发地区安全形势恶化；退出巴黎协定的做法严重损害了国际社会在全球治理方面的共同努力，打击了国际信心与未来前景。

第三，对外政策极化侵蚀了美国政治精英与政策专家的判断力。对外政策极化不仅体现为两党精英之间的分化对峙，也体现为对外政策专家日渐分属两个阵营并形成对峙。这种状况直接导致了决策者更易将另一党的前政府在对外政策上的失败归结于其政策主张的失败，从而忽视甚至拒绝深入评估、总结经验并加以学习。对于自身理念与政策得失无法作出客观反思，必然推高重蹈覆辙的可能。比如，奥巴马政府在2009年上台之初仍坚持在阿富汗同步推进反恐与“国家重建”双重目标，并将美国在阿富汗的困境很大程度上归结于小布什政府的决策失误。正是这种从党争极化出发的决策方向，驱动奥巴马政府难以及时认识到反恐及“国家重建”等目标的难度与局限，致使其继续深陷泥潭。

第四，对外政策极化增加了美国选举政治的复杂性，为其对外事务增加了新变数。一方面，选举可能导致总统或国会的政党轮替，进而引发某些对外政策变化，相关国内外利益群体进而都有更强更复杂动机影响选举。国内特定利益通过捐款、组建“超级政治行动委员会”等方式支持某一党或某位候选人；外部力量则通过制造“十月惊奇”等突发事件来设定或打乱既有议程。另一方面，由于选举结果事关对外政策，两党参选人在竞选中更易炒作外部因素的所谓“介入”和“威胁”。这种阐释框架延续到选后，将反向固化且激化两党的对外政策极化及相关的颠覆性调整。

余论

拜登的胜出结束了特朗普执政，但并未改变美国内外极化加剧的趋势，其自身也迅速陷入极化困境之中。自上台以来，拜登及其政府在民主（91%）、共和（8%）两党中的支持度差距不但超过了特朗普执政的同期水平（75%），而且创造了历史极值，即拜登已成为民意评价最极化的美国总统。如此极化定位必然压缩拜登政府推动重要对外政策的空间，削弱其推行对外政策的能力。

第一，在区域战略上，对外政策极化导致拜登政府承诺能力下降，拖累外交议程。拜登所在的民主党在国会参议院只有50席，其中还包括如乔·曼钦等为数有限但至关重要的温和保守派，这些人未必支持总统议程。这就意味着，在共和党基本反对之下，拜登政府没有充分的把握推进国内立法，在对外政策上也无力确保国会支持。事实上，2021年年底“重建更好未来”立法在国会参议院受阻之后，拜登政府就刻意避免提及“重建更好世界”这一说法并转用其他表述，以尽量降低其因国内极化受阻而损害盟友的信任，反映出极化再次限制了总统对外承诺的可信度。与此同时，鉴于拜登及民主党人面对的立法困境，“贸易促进授权”在2021年7月1日到期后无法得到延长。这进一步成为了拜登政府既无法加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），又难以推动新自贸协定的主因之一。2022年5月，拜登政府推出的所谓“印太经济框架”被认为因未包含自贸安排而难以对相关国家构成关键吸引，又因刻意绕开国会批准而不具备必要延续性，无法给相关国家可信承诺。这些短板的根源除了民主党在选举政治驱动下不愿触及工会、环保组织利益外，显然是因为极化下的立法程序阻碍。从这个意义上讲，极化正在限制美国“印太战略”的推进空间与节奏。

第二，在对华政策上，拜登政府以“议题转换”渲染威胁，以弥合内外极化。两党在对华议题上的极化程度相对复杂，涉及安全与价值观议题相对一致，涉及多重利益的其他议题则表现出不同程度的极化。为推动对华“竞争”，近年来两党政府先后通过“议题转换”来减少极化，增强对华一致性。特朗普政府将非安全议题泛安全化，推动中美经贸、科技、人文等层面的所谓“脱钩”；拜登政府则将某些议题意识形态化，在经贸、科技、供应链等领域纠集小圈子围堵中国。由于这种“议题转换”，相对消极的对华倾向在美国国内逐渐形成一定的民意共识：2019年以来美国整体对华民意持续恶化；2022年2月中旬的较新数据显示，美国民众对华持消极态度者已高达79%，持积极态度者仅为20%。如此负面民意氛围反过来又限制了美国两党精英在对华政策上积极调整的可能性。拜登政府正在通过“议题转换”等手段塑造所谓“中国威胁”，重塑冷战时的“威胁共识”，以缓解国内困境。比如，拜登政府多次呼吁国会通过所谓“美国创新与竞争法”，企图以“中国威胁”来为外交、安全、产业、科技、教育、供应链等领域的相关立法凝聚足够共识。这种以“中国威胁”来弥合国内政治极化的企图，低估了中美关系的复杂性。即便在某一议题上形成“威胁共识”，两党也会从自身代表的利益与价值观出发作出截然不同的政策回应，将极化反映在对外政策的手段上。必须看到，当前美国内部源自利益、价值观、身份认同，并因选举动员而愈演愈烈的极化问题，根本无法通过达成“威胁共识”而得到全面且彻底的化解。

第三，在应对乌克兰危机上，拜登政府短期内得到跨党支持，但长期而言却面对日渐严重的极化分歧。2022年2~3月危机的爆发之初，两党总体支持拜登政府应对策略，但随着事态发展，“聚旗效应”逐渐松动瓦解。截至5月中旬，已有27%的共和党选民认为美国介入过多，持此看法的民主党人为15%。6月初，支持对俄能源制裁的美国民众比例为47%，为冲突以来最低水平，持支持立场的民主、共和两党民众分别为57%和41%；支持不惜冒通胀风险对俄制裁者为48%，民主、共和两党分别为60%和41%；将保护乌克兰视为国家责任者为44%，民主、共和两党分别为57%和37%。由此可见，由于危机延续导致美国自身资源投入加大，再加上大宗商品价格上涨加剧美国通胀压力，乌克兰危机已成为牵动美国国内利益与舆论、刺激极化立场的重大事件。可以预见，如果危机长期化，美国两党分歧将继续扩大，这个最初一致的共识议题正在转换为极化的新战场。

第四，对外政策极化将导致拜登政府未来两年面对更为严峻的国际环境。国际社会都在关注2024年选后，美国总统轮替再次颠覆对外政策的可能性。目前，从美国国内到国际社会对拜登能否连任进而延续内外政策都持有不同程度的怀疑。2022年7月底的民调显示，高达75%的民主党选民不希望拜登谋求连任。再加上目前关于2022年中期选举后，共和党重掌国会众议院乃至两院多数并对白宫构成制衡的现实预期，国际社会对拜登政府本任期的后两年有更多的担忧、更深的怀疑及更不信任。届时，美国极可能要通过继续不断制造或尽可能延长某些危机与“威胁”，以求维持其对盟友的影响力。

必须看到，当今美国正处于内外多重挑战与困境的叠加期，也是其国内政治重组、国际角色调整的过渡期。持续加剧的党争极化不但阻碍了国内问题的解决，而且也增加其在急剧变动的世界中维持霸权地位的分歧与难度。对外政策的极化程度虽然仍弱于国内，但将伴随着美国对外战略的调整与变化而持续存在并逐渐加剧，给国际社会带来更多不确定性。

这种极化对中美关系的影响仍难以一概而论。在对华积极议题上，两党一致将强化利好，极化则意味着不必要的阻力与代价；在对华消极议题上，极化及政策摆动反而会实现某种修复，为两国关系带来一定缓冲空间。充分理解这一现实，认清美国国内在对华战略定位与方向上的已有共识，而且要深入理解其内部不同政治力量在落实共识中所选择路径的必然差异。当前美国对华政策虽已呈现一定负面态势，但其国内仍不乏理性务实声音。认识到这种极化与多样性，是重新认识美国的重要起点。

文章来源：《现代国际关系》2022年第8期